以健康中国为目标重构公共卫生体系（公卫的春天来了）

项目监管中心课题组在形成三个专题研究报告的基础上，提出以健康中国为目标重构公共卫生体系的30条改革建议。
一、以强化体制保障为目标，重构政府公共卫生体系  1

建立完善公共卫生决策协调的体制机制。建立更高层次、具有全局领导力和跨部门治理能力的决策领导体制，以进一步突出政府作为公共卫生决策者、出资者、组织动员者、服务提供者和执法监督者的基本职能，加强政府对公共卫生体系的集中统一领导。

2

自上而下设立县（区）及以上各级政府公共卫生委员会。把县（区）及以上政府在公共卫生领域设立的各种任务型议事协调机构整合在一起，自上而下成立政府公共卫生委员会。主要职能：一是集中统一协调、监督和管理公共卫生相关政府部门、专业公共卫生网络、基层医疗卫生机构、各级医院的公共卫生服务职能、相关经济社会组织等；二是组织落实“把健康融入所有政策”，协调相关部门建立公共政策健康影响评估制度，审议批准公共政策、经济社会发展规划和重大工程的健康影响评估报告；三是按照“预防为主、资源下沉、普及健康”的卫生健康方针，负责审定政府卫生总支出的配置方案，加快消除“重医轻卫”和“以治疗为中心”的资源配置倾向。

3

自上而下设立县（区）及以上各级政府公共卫生局。各级政府设立的公共卫生局作为同级政府公共卫生委员会的执行机构，主要承担以下职责：一是疾病预防控制职责。承接疾控中心目前承担但因没有行政权力而难以有效履行的疾病预防控制职责，负责联系沟通与疾病预防控制相关的行政部门，监管协调各类专业公共卫生机构、基层医疗卫生机构与各级医院的疾控科室，组织协调传染病和严重影响健康的其他疾病的联防联控网络，负责基层医疗卫生机构和各级医院疫苗接种和其他公共卫生职能的监管。二是突发公共卫生事件应急处置职责。按照政府公共卫生委员会的统一部署和授权，联系、沟通、协调和整合相关行政部门，专业公共卫生机构和各级医院的应急资源，负责突发公共卫生事件应急处置。三是专业公共卫生机构管理职责。把卫健委目前承担的妇幼保健、职业健康、老龄健康、健康教育、综合监管等公共卫生监管职能整合在一起。四是基层公共卫生工作监管职责。依据《国家基本公共卫生服务规范》，制订当地“基本公共卫生服务项目实施规划”和年度实施计划、组织实施并定期评估。五是政策健康影响监测评估职责。建立公共政策健康影响评估制度，负责对公共政策、经济社会发展规划和重大工程的健康影响进行监测评估并报告同级公共卫生委员会。

4

按照“医卫分开”与“公益性和营利性分离”原则，重构专业公共卫生网络。以“医卫分开”为重点，重构以专科医院形式存在的专业公共卫生机构；以“公益性和营利性分离”为重点，重构疾控中心职责；按“专业化”要求重构疾控体系。

二、强化公共卫生财政制度保障5

优化财政支出结构。把政府广义卫生支出占GDP比重从2016年的3.36%提高到2020年的4%、2025年的4.5%和2030年的5%以上；显著提高专业公共卫生机构和基层医疗卫生机构财政补助收入占政府卫生总支出的比重。

6

完善各级医院公共卫生服务职能的财政补偿机制。进一步明确公立医院承担公共卫生职责的范围、实施标准和职责，确定补偿标准及补偿方式，把各级医院提供的公共卫生服务补偿纳入政府财政支出年度预算；对传染病报告和诊治、院前急救与重点人群保健等经常性公共卫生服务，采用预付制，根据上一年度实际服务量预测本年度服务量，编制预算予以补偿；对紧急救治、援外、支农和支边等非常规性公共卫生服务，建立专项准备基金，对其全部成本开销进行测算后按实际投入给予补偿。

7

强化公共卫生服务医疗保障制度支撑。把政府和社会办基层医疗卫生机构为辖区内重点人群提供的门诊基础诊疗服务，以及符合条件的基层医疗卫生机构和健康管理公司等提供的健康管理服务纳入医保覆盖范围。

8

建立完善政府购买公共卫生服务机制。扩大政府购买公共卫生服务的范围，提高社会办基层医疗卫生机构通过政府采购提供公共卫生服务的比重；强化行业管理，完善社会办基层医疗卫生机构公共卫生服务的质量考核评审机制；打破公立医院和政府办基层医疗卫生机构对公共卫生服务的垄断，对符合条件的社会办基层医疗卫生机构提供的公共卫生服务实行政府指导价,严格按照标准进行收费；对依据有关规定提供减免费用等惠民服务的,应对公立医院和政府办基层医疗卫生机构提供平等财政补助。

9

构建老龄化社会公共卫生的社会保险支撑。设立专门保障失能失助老年人健康服务的长期护理基金，纳入专项财政预算，资金来源一方面从国家基本公共服务项目增量资金和医保个人账户及统筹基金中每年划拨一定比例；一方面从慈善捐款中每年调拨部分资金。

三、改革完善公共卫生人才培养体系与人才管理体制 10

多措并举解决公共卫生体系人才短缺和流失问题。专业公共卫生机构和基层医疗卫生机构普遍面临人才匮乏、流失严重、队伍不稳、人才支撑与保障脆弱等问题。除了薪酬待遇低、社会地位不高、工作成就感不强、激励约束机制不完善与经费投入不足等原因，公共卫生人才培养规模偏小、培养结构不合理、培训网络不健全、人才管理体制不完善也是重要根源。由此，迫切需要多措并举解决专业公共卫生机构与基层医疗卫生机构的人才短缺和流失问题。

11

扩大公共卫生人才培养规模，优化培养结构。扩大高等院校公共卫生专业招生规模并优化培养结构；把公共卫生专业技术人才培养、培训纳入各级政府公共卫生绩效考核指标，逐步提高高等院校公共卫生专业招生比重，完善专业公共卫生机构和基层医疗卫生机构卫生技术人才的培训网络。

12

着力建设“21世纪赤脚医生”队伍。充分利用设置在三级综合医院和具备条件的二级综合医院的全国558个全科医生基地，设立“21世纪赤脚医生”培养培训项目，专门为乡镇卫生院和村卫生室培养培训全科医生。

13

加强公共卫生人才培养培训的国际交流合作。国家留学基金管理委员会在留学基金项目安排上向公共卫生院系倾斜，选派教师到世界卫生组织、国际红十字会等卫生相关国际组织、国际知名全球卫生教学科研机构访问研究。在各省高等院校中选择条件相对成熟的公共卫生院系，设立公共卫生国际培训中心，为“一带一路”沿线国家和地区的专业公共卫生机构举办研修班。

14

完善专业公共卫生机构和基层医疗卫生机构引进人才、留住人才的激励约束机制。单独建立专业公共卫生机构和基层医疗卫生机构职称评审激励机制,适当放宽外语、计算机和科研要求；增加专业公共卫生机构和基层医疗卫生机构中高级职称岗位比例，确保高级专业技术人员不受岗位职数限制；对到专业公共卫生机构和基层医疗卫生机构工作的高层次、紧缺型公共卫生技术人才，简化考核聘用程序；鼓励社区卫生中心和乡镇卫生院设置全科医生特岗，优先安排基层医疗卫生机构健康管理岗位全科医生编制；不断提高专业公共卫生机构和基层医疗卫生机构公共卫生人员的薪酬待遇。

四、深化专业公共卫生机构改革  15

以公益性和专业性为导向，深化专业公共卫生机构改革。目前，专业公共卫生机构改革相对滞后，法人自主权未能充分落实，公益性和专业性明显不足。因此，迫切需要以公益性回归、强化专业性和落实法人自主权为目标，进一步深化专业公共卫生机构改革。

16

以公益性回归为目标深化专业公共卫生机构改革。明确不同专业公共卫生机构公益性的判断标准，分类配置资源；以公益性回归为目标推进重点改革。例如：改革投入增长机制，建立优先保障专业公共卫生机构正常运行的财政投入增长机制；改革补偿机制，按专业公共卫生机构最终服务对象的人数而不是单位人数拨款或提供财政补贴，对符合公益性判断标准的机构给予奖励，对连续几年不符合公益性判断标准的机构减少补贴；改革支付方式，加快推广按病种付费，对妇幼保健、传染病、慢性病、结核病、精神疾病等实行年度总额包干，同时建立医保付费谈判机制，增强对重点人群诊治费用的约束作用。

17

以强化专业性为目标完善专业公共卫生机构的激励约束机制。专业技术人员的专业能力不能简单用职业道德和创收能力来衡量；需要以强化专业性为目标改革内部激励制度与治理机制。

18

以落实法人自主权为重点，建立健全法人治理结构。推进财务关系“去行政化”，改行政拨款为政府购买公共服务；推进法人治理结构“去行政化”，政府权限“止于理事会或董事会”；推进人事管理制度“去行政化”，赋予专业公共卫生机构完整的人事自主权，按专业性要求聘请专业技术人员；推进薪酬和激励制度“去行政化”，以专业技术能力、工作业绩和职业道德为卫生专业技术人员的主要评价标准。以落实法人自主权为重点，加快健全法人治理结构。

五、健全基层公共卫生工作的体制机制  19  

设立街道和乡镇政府公共卫生部门，强化基层政府的公共卫生职能。全国所有街道办事处和乡镇政府统一设立公共卫生部门，作为县（区）公共卫生局的派出机构和街道办事处或乡镇政府的组成部门，承担起以下职责：辖区内基本公共卫生服务和基础诊疗监管、突发公共卫生事件应急组织协调、健康教育、健康生活促进和健康环境建设动员和具体落实职责；以补短板为重点，监督基层医疗卫生机构和辖区内其他医疗卫生机构把尚未做实的基本公共卫生服务责任落实到人并跟踪检查。

20  

以“医卫分离”为重点，重构基层医疗卫生机构的公共卫生和诊疗服务体系。在社区卫生中心和乡镇卫生院分设“公共卫生服务部”和“基础诊疗与重点人群健康管理部”。把基本不涉及诊疗的基本公共卫生服务打成一个服务包，由“公共卫生服务部”负责。

21  

以强化基层公共卫生经费保障为目标，进一步明确政府办基层医疗卫生机构的性质和投入责任。把政府办社区卫生中心和乡镇卫生院界定为差额拨款事业单位，实行收支两条线管理。持续增加各级财政对国家基本公共卫生服务项目投入力度。地方政府卫生支出应增加基层公共卫生服务专项预算，推进社区卫生中心和乡镇卫生院标准化建设，加快设备仪器的更新换代，支持充分利用当地疾病预防控制、卫生监督、医疗救治、科研院所的公共卫生专家资源、技术装备和基础设施,实现区域内资源共享。

22  

以补齐基层公共卫生人才短板为目标，实行特殊人才政策。简化基层紧缺型技术人才考核聘用程序，完善“县聘乡用”或“县聘乡管村用”制度。建立基层卫生人员签约培训制度。支持社区卫生中心和乡镇卫生院实行特殊的人才政策。建议将在社区卫生中心和乡镇卫生院工作一年以上，作为医科高等院校本科和硕博研究生初次申请行医执照以及当地医院医务人员晋升专业技术职称的刚性条件。

23  

以提高国家基本公共卫生服务的可及性为目标，加强基层医疗卫生机构信息化建设。为基层医疗卫生机构配置能够便捷获取健康大数据的信息技术基础设施、智能化信息化诊疗设备、智能云巡诊车；建立应用人工智能技术的远程诊断服务网络。

六、在推进健康中国建设中找准抓手、主动作为24  

编制实施健康中国建设专项规划。本文中建议各级政府设立的公共卫生局主动承担编制“健康生活促进”、“健康服务优化”、“健康保障完善”、“健康环境建设”和“健康产业发展”等五年规划的职责，使其成为健康中国建设重大项目安排、财政支出预算和相关政策出台的依据。

25  

定期评估《“健康中国2030”规划纲要》实施进展。本文中建议各级政府设立的公共卫生局按照《“健康中国2030”规划纲要》明确的战略目标及主要指标，每年组织省级、市级和县（区）级政府对实施规划纲要的情况进行评估，以促进各级政府的公共卫生体系在健康中国建设中更好履行预防控制疾病、减少疾病发生、维护促进全民健康的使命和职责。

26  

加强健康场所建设，调动全社会参与健康中国建设的积极性和创造性。本文中建议各级政府设立的公共卫生局组织开展健康城市、健康乡村，以及健康机关、健康社区、健康村庄、健康学校、健康医院、健康企业和健康家庭等健康场所的建设试点，建立评估指标体系并跟踪评估，不断扩大试点范围，夯实健康中国的微观基础。

27  

推广人工智能技术，赋能基层医疗卫生机构。加快“智医助理”在全国范围的应用推广，逐步构建基层人工智能辅助诊疗服务体系。通过人机协同方式，由人工智能系统协助线上专家医生对基层医疗卫生服务提供兜底保障，进一步提升基层医疗卫生机构的服务能力。

七、加快公共卫生立法进程 28

加快国民健康基本法立法进程，突出“公共卫生”的地位和作用。建议把拟作为国民健康基本法的《基本医疗卫生与健康促进法》更名为《国民健康法》或《公共卫生、医疗服务与健康保障法》。

29

启动《公共卫生法》立法，提升公共卫生立法的基础性和统筹性。立即启动《公共卫生法》立法进程，通过立法严格界定相关政府部门、专业公共卫生机构、承担公共卫生职能的医疗机构、负责为公共卫生和基础诊疗提供保障的社会保险部门、负责培养公共卫生人才和健康教育的教育培训机构、各种群团组织、各种经济社会组织等不同公共卫生责任主体在公共卫生体系中的定位、职责、权利义务及其相互之间的权利义务关系。

30

出台《国家基本公共卫生服务法》。尽快出台《国家基本公共卫生服务法》，以立法形式进一步明确各级各类责任主体在国家基本公共卫生服务项目实施中的定位、职责、权利及其权责义务关系等。

中心简介：      国家卫生健康委项目资金监管服务中心（规范化简称“项目监管中心”），为国家卫生健康委直属事业单位。项目监管中心前身为卫生部世界银行贷款办公室，成立于1983年，是我国政府为促进卫生领域与世界银行合作设立的卫生项目管理机构。历经多次机构改革，2019年2月经中央编办批复，更名为“国家卫生健康委项目资金监管服务中心”。      项目监管中心的主要职责包括卫生健康项目资金监管和预算绩效评价、国际卫生健康项目的设计和实施管理、开展相关能力建设和对地方的指导等。目前，项目监管中心还承担了中国-世界卫生组织双年度合作项目管理、国家卫生健康委-联合国儿童基金会合作项目规划和管理、卫生健康经济管理队伍培养培训、规范和加强政府采购管理三年专项行动等具体任务。

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