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吴晓青：加强生态环境保护，促进生态旅游健康发展——在“全国生态旅游现场会”上的讲话

来源：泰然健康网时间：2024年11月26日 10:10

国家环境保护总局副局长吴晓青
（2006年8月29日）

同志们：

　　这次全国生态旅游现场会，是“十一五”开局之年国家旅游局、国家环保总局和建设部联合召开的一次重要的会议。加强生态环境保护，促进生态旅游健康发展是我们共同的责任。在旅游产业开发和生态环境保护方面，旅游、环保和建设主管部门做了大量的工作，提供了很多很好的做法。希望通过这次会议，达到交流经验、查找差距、形成共识、加强引导、促进发展的目的。

　　近年来，随着人民生活水平的提高，旅游已经成为人们的日常消费活动。生态旅游由于其回归自然、亲近自然、感受自然的魅力，更具吸引力和感召力。生态旅游的内涵不断丰富，生态旅游市场也不断扩大。如何促进生态旅游健康协调发展，是摆在我们面前的一项新的课题。下面，我就保护生态环境、促进生态旅游健康发展谈几点意见，与大家共同交流。

　一、生态环境保护促进了生态旅游的快速发展

良好的生态环境是生态旅游发展的基础和前提，也是国家生态安全的重要保障。发展生态旅游必须依赖一定的生态环境，保护好生态环境就能促进生态旅游的发展。比如，福建武夷山国家级自然保护区通过严格保护和管理，使森林覆盖率达到96.3％，生态环境保持优良，成为中亚热带唯一的森林生态定位研究观测站，世界人与生物圈保护区，世界自然与文化遗产，由此促进了生态旅游快速有序发展，获得“全国青少年科技教育基地”、“全国科普教育基地”等称号。当地居民旅游收入不断增加，生活条件不断改善，生态环境保护意识不断提高。如果生态条件很差，不能吸引旅游者关注，不具备开发旅游的条件，也就不可能开展生态旅游。反过来，旅游开发活动也会对生态环境产生这样或那样的影响，不合理、不科学的开发活动还会产生环境污染和生态破坏，进而影响生态旅游的蓬勃发展。因此，保护好生态环境，就是保护生态旅游发展的根基，而发展生态旅游是为了更好地保护生态环境，是促进发展和保护的“双赢”。近年来，我国生态保护工作取得了积极进展，部分生态良好区域得到积极有效的保护，生态保护监管工作不断加强，为生态旅游发展创造了条件。

　　（一）生态良好区的生态保护工作得到加强，为生态旅游提供了基础条件。党和国家历来高度重视生态保护工作，采取了一系列积极有效的政策措施。制定发布了一系列资源保护和利用的专门法律法规，如《森林法》、《水法》、《野生动物保护法》、《自然保护区条例》等。2000年，国务院发布了《全国生态环境保护纲要》，这是一个综合的生态保护纲领性文件。纲要提出了重要生态功能区、资源开发区和生态良好区的三区生态保护战略。去年12月，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，今年4月国务院又召开了第六次全国环境保护大会，进一步明确了环境保护在国家经济社会发展中的地位，提出了环境保护要加快实现“三个转变”和以环境优化经济增长的指导方针。这一系列重大战略部署为新时期我国生态保护工作指明了方向，确立了近期生态环境保护的基本目标，就是要在“十一五”末基本遏制生态环境恶化趋势，为实现全面建设小康社会目标提供生态安全保障。党和国家的这些重大战略举措毫无疑问是我们加强生态环境保护的政策基础。

　　近年来，我国生态良好区的保护取得积极进展。在全国生态功能区划的基础上，国家正在编制《重点生态功能保护区规划》，划定对维护国家生态安全具有重要意义的生态功能保护区，采取措施进行管理和保护。“十一五”期间，将优先建立一批国家级生态功能保护区。此外，自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园发展迅速。目前，我国共建立各级各类自然保护区2349个，总面积占陆地国土面积15％。其中，国家级自然保护区265个。国家级风景名胜区187个，占国土面积1％。国家森林公园627个，占国土面积1％。国家地质公园138个。各类保护区网络的建立，使全国90%的陆地生态系统类型、85%的野生动物物种、65%的高等植物群落以及300多种重点保护的野生动物和130多种重点保护的野生植物栖息地得到了有效保护。这些国家重点保护的区域，生态系统保存相对完好、生物多样性丰富、植被和地貌景观多样，是维持我国重要生态系统功能的主要组成部分，基本构筑了我国陆地生态安全支撑体系框架，也是维护未来我国国家生态安全的重要屏障。一些地方还同时是自然和历史遗迹相融的区域，自然成为发展生态旅游的理想去处。目前，风景名胜区、森林公园和地质公园都开展了旅游活动，大部分的自然保护区也开展或部分开展了生态旅游活动。这类生态良好区域是生态旅游的目的地，成为全国生态旅游市场开发活动的主战场。

　　（二）旅游生态保护管理工作力度进一步加大，为规范生态旅游市场提供了保障。随着我国生态旅游的快速发展，开发不当引发的环境问题也逐步显现，生态保护监管更显迫切。为此，国家环保总局、国家旅游局等有关部门已开展了相关工作。

　　第一，发布文件，加强监管。2004年，国家环保总局印发了《关于加强资源开发生态环境保护监管工作的意见》，对旅游资源开发和监管提出了明确的要求。2005年6月，国家环保总局与国家旅游局共同下发了《关于进一步加强旅游生态环境保护工作的通知》，对旅游开发规划、建设、经营、服务和消费等各个环节的环境管理提出更加具体的要求，尤其是对各级环保和旅游主管部门在旅游活动中如何做好监督管理工作提出了具体要求，对促进旅游生态保护起到了积极的作用。国家环保总局还专门配发了新闻通稿，在《人民日报》、《中国青年报》等24家媒体进行了宣传，社会反响较好。

　　第二，科学规划，严把环评关。2003年开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》是国家加强宏观调控，防止各类开发活动造成环境污染和生态破坏的一部重要法律，对各类旅游发展规划必须进行环境影响评价作出了明确的规定。各级环境保护部门积极会同有关部门履行监督检查职责，将预防关口前移，防止开发不当造成环境和生态破坏。据不完全统计，从2002年至今，经国家环保总局批复的省及以下政府编制的“旅游发展规划”环境影响评价报告书和旅游开发项目规划环境影响评价报告书有30多个。各地环保部门也加大了对中小旅游开发项目的环境影响评价管理，从源头上控制了不符合国家法律法规要求的旅游开发项目立项、开工建设。

　　第三，介入典型案例，加大监管力度。近年来，随着生态旅游热的升温，一些地方无视法律规定，不顾条件、不讲科学、不尊重自然规律，在自然保护区和风景名胜区等生态良好区域，开发所谓的生态旅游项目，对自然生态系统造成不可逆的影响，不但影响景观和谐，降低旅游品味，妨碍游客观瞻，而且破坏了当地的生物多样性，危害了旅游区的可持续发展。凡此种种，已经引起公众和媒体的强烈关注。2005年春天曝光处理的“圆明园湖底防渗工程”就是典型的例子。造成事件发生的根本原因是没有依法履行环境影响评价手续，对项目区的生态环境造成了负面影响和破坏。国家环保总局依照法律规定进行了及时处理，达到了惩治违法行为，教育公众的目的。类似的不经环境影响评价在生态敏感区域进行项目建设的事件还有很多，应当引起我们足够的重视。

　　（三）公众的生态保护意识逐步提高，生态旅游的影响逐步扩大。同十年前相比，广大群众的环境保护意识，尤其是生态环境保护意识有了很大提高。在建设人与自然和谐社会的今天，生态保护更成为一项重要内容。据统计，2002年到2005年，全国环保系统接到群众来信从24.8万件增加到60.8万件。一方面说明各类环境问题不断增加，另一方面也说明公众的环境保护意识大大提高，对环境污染和生态破坏有了更多的关注，对自身生存发展与生态环境的关系更加关心。公众生态保护意识的提高意味着对自身生活水平有了更高的品质追求，不仅局限于吃饱穿暖，还有对环境质量的更高要求。这与国家倡导的人与自然和谐及全面建设小康社会的目标要求也是相一致的。

　　上世纪90年代，生态旅游概念引入我国。10多年来，生态旅游在国内获得了快速的发展，返朴归真、亲近自然成为生态旅游重要内容。特别是1999年开始推出的“黄金周”制度，对旅游业特别是生态旅游的发展起到了重要的推动作用。

　　当然，我们也要看到，由于我国生态保护的法律法规尚不健全，生态保护监管能力有待加强，生态旅游发展中的诸多生态保护问题还没有得到根本解决，生态旅游的可持续发展受到威胁。主要表现在：

　　（一）生态旅游开发缺乏系统规划、监管缺位。由于对生态旅游的概念有不同的理解，没有统一标准可循，造成发展生态旅游的形式多种多样，因而引发各种问题。其根本原因是没有科学的生态旅游规划。一些地方的生态旅游规划缺乏科学理念、不遵循自然规律，导致在自然区域内大兴土木，建造了破坏景观和生态系统的人造景点，从根本上违背了生态旅游的初衷；一些地方根本不按规划建设，一切按领导意志行事，开发出的生态旅游不伦不类，不但破坏了环境，而且难以吸引游客，无法获得预期的经济效益。出现这些问题的原因，一方面是因为某些生态旅游开发没有依法规划和建设，另一方面是因为环境保护部门的监管缺位。首先，生态旅游开发规划和旅游区内的建设项目环境影响评价率不高，其次是环保部门缺少对旅游区内经常性的环境监测和管理。2005年，国家环保总局遵照国务院要求对自然保护区进行了执法检查，在检查的226个国家级自然保护区中，有82个存在违规开发活动，占36.3％，有25个自然保护区核心区和缓冲区有旅游开发活动。

　　（二）一些生态旅游区开发不当造成环境破坏。目前来看，在生态旅游区内因开发活动不当造成的环境破坏有以下几种：一是违规建设，破坏自然景观。一些单位在法律禁止开发的自然保护区域内进行楼堂馆所和旅游基础设施建设，对自然景观造成严重破坏，有些是无法挽回的损坏，使有些区域永久地丧失了景观的连续性和生态系统的完整性。一些单位在生态旅游区大造人工景点，完全冲淡了生态旅游的主题，降低了旅游品味。二是景区内饭店和宾馆产生的污染。生活污水和垃圾得不到及时有效处理，造成环境污染。三是生态旅游路线开发不科学，造成对生态环境的负面影响。由于旅游线路设计不合理，再加上为方便游人的索道、公路、便道建设，过多地伸入自然保护区域，在破坏景观的同时，还会影响野生动物的活动，使其栖息地破碎化，损害生态系统功能，破坏生物多样性。

　　（三）生态旅游宣传错位，旅游者的生态保护意识亟待提高。一些媒体把生态旅游宣传成衣食住行都舒适安全的大众游，对公众形成误导。一些媒体把不是生态旅游的休闲度假形式宣传为生态旅游，使消费者产生概念上的混淆，影响正常选择。一些开发经营单位为迎合游客的口味，在景区内违规建设宾馆、饭店等设施，景观破坏和环境破坏在所难免。一些旅游区在宣传上不能科学解释自然景观和自然现象，普及基本的科学知识，宣传生态文化，而是过多地以杜撰的传说或神话解释自然现象，降低了生态旅游的品味。此外，一些旅游者生态保护意识不高，对如何亲近自然、回归自然、与自然和谐相处认识不清，客观上形成了对生态旅游的不当需求，强化了旅游开发经营者的错误认识和选择。

　　二、正确引导，强化管理，积极推动生态旅游发展

　　由于缺乏相应的法律法规和标准，我国的生态旅游市场还不成熟，面对巨大的市场需求，各种以生态为招牌的旅游开发活动大行其道，有些难免造成环境污染和生态破坏。需要我们加强引导和管理，推动生态旅游健康发展。具体应在以下几方面加强引导。

　　（一）必须正确理解生态旅游的本质和内涵。“生态旅游”概念在20世纪80年代初提出之后，世界上很多组织和研究者都从不同的角度对生态旅游进行了界定，至今尚未有一个统一认可的定义，对生态旅游的内涵也众说纷纭。但是，关于生态旅游的目标却得到了基本的认同：生态旅游应该保护自然资源和生物的多样性、维持资源利用的可持续性，实现旅游业的可持续发展。为更好地实现这一目标，生态旅游应该促进地方经济的发展，唯有经济发展之后才能切实地重视和保护自然生态环境。同时，生态旅游还应该突出对旅游者的环境教育意义。正如世界旅游组织秘书长弗朗加利在2002年世界生态旅游峰会的致词中指出的“生态旅游及其可持续发展肩负着三个方面的迫在眉睫的使命：经济方面要刺激经济活力、减少贫困；社会方面要为最弱势人群创造就业岗位；环境方面要为保护自然和文化资源提供必要的财力。生态旅游的所有参与者都必须为这三个重要的目标齐心协力的工作。” 由此可见，对于生态旅游在以下几点是有共识的：第一，生态旅游是一种特殊的旅游形式，不同于大众旅游；第二，生态旅游是一种有目的的旅游活动，即目的地是自然区域或具有某些特点的文化区域；第三，生态旅游的目标是欣赏和研究自然景观和人文景观，了解学习当地的环境与自然及历史知识；第四，生态旅游的基本原则是不破坏生态系统的完整性，保护当地资源并使当地居民在经济上受益。因此，有人形象地把生态旅游描述为游客“只留下脚印和只带走照片”的旅游活动。

　　在弄清概念之后，还必须明确参与生态旅游活动各方的地位和相互关系。在建设社会主义市场经济的今天，生态旅游作为一种商品出现，必须遵循市场规律，必然有其开发、经营和消费的过程。因此，必须处理好开发经营者、消费者、管理者、专家以及媒体等各个方面的利益和相互关系。作为经营者和消费者自然用市场规律调解双方的供求关系和利益分配。但是作为政府和管理者，必须在把握生态旅游本质属性的基础上，通过法律法规和标准来规范市场行为，引导正确的市场开发和旅游消费。而专家则应该通过研究自然生态规律，市场供求规律，给政府和管理者提供科学的决策建议。新闻媒体要通过宣传自然，宣传科学，传播生态保护知识，弘扬普及生态文化，教育和引导大众树立正确的生态旅游观念。

　　（二）发展生态旅游，必须以科学发展观为指导。科学发展观是指导发展的科学理论。当前，发展生态旅游，要以科学发展观为指导，同国家发展大局相结合，同国家“十一五”规划纲要相结合，同社会主义市场经济建设相结合，同社会主义新农村建设相结合，同现阶段我国生态保护政策和旅游发展政策相结合。在生态旅游发展规划、开发建设、经营管理和社区发展过程中严格执行国家大政方针，制定切实可行的规划和制度，并认真落到实处。

　　（三）发展生态旅游，必须同弘扬生态文化相结合。生态旅游是欣赏和体会自然景观及生态系统变化的感官活动，也是陶冶性情、愉悦身心的精神享受。发展生态旅游，必须与社会主义两个文明建设相结合，必须与弘扬传统文化、民族文化相结合。必须注重挖掘和吸收民族文化中质朴的生态保护理念，宣传和弘扬生态文化。必须与教育和普及自然和科学知识相结合，肩负起教育公众，提高生态保护意识，传播生态保护知识的神圣职责。

　　九寨沟国家级自然保护区开发生态旅游20多年来，坚持生态保护优先，坚持科学发展，以良好的生态环境为基础，以保护弘扬民族文化，发展民族地区经济为依托，不断挖掘生态旅游内涵，以生态保护促进了生态旅游发展，以发展生态旅游支撑了生态保护，初步实现了保护和发展的“双赢”，成为我国开展生态旅游的典范。

　　2005年，国家环保总局同国家旅游局共同下发了《关于进一步加强旅游生态环境保护工作的通知》，各级环保和旅游部门应按照通知要求，加强对生态旅游活动全过程的监督管理。

　　一要抓环评，严把准入关。各级环保和旅游管理部门要认真履行管理职责。要对各类旅游开发规划明确环境影响评价的形式和内容；要根据国家和地方对不同区域的生态功能定位，对生态旅游开发规划进行环境影响评价；要对旅游区内开发建设项目进行环境影响评价；要对旅游线路设计进行环境影响评价。防止规划和项目设计不当造成环境污染和生态破坏。

　　二要抓监测，严格监督检查。各级环境保护部门要加强对旅游区的生态环境监测，加强对旅游区开发活动的生态影响监察，及时掌握旅游区生态环境变化，发布生态环境信息，指导生态旅游活动开展。对造成生态环境影响的开发活动要及时制止、纠正，并依法进行处罚。

　　三、加强合作，完善法制，为生态旅游健康发展服务

　　生态旅游在我国正呈现蓬勃发展的势头，成为旅游产业发展的重要支柱之一。保障生态旅游的健康发展是我们的共同责任，环保、旅游和建设等管理部门肩负着重要的使命。我们应该相互沟通，加强合作，打牢基础，推动生态旅游健康发展。为此，我提五点建议：

　　第一，加强生态旅游规划工作。各级、各类生态旅游开发和经营活动必须编制生态旅游规划，要积极支持旅游主管部门抓好生态旅游发展规划，这是基础和前提。并将规划目标纳入当地国民经济和社会发展规划。各级环保部门要加强对规划编制的指导，同时要依据环评法等相关法规要求，做好规划的环境影响评价等工作。

　　第二，加快相关法规建设，依法规范生态旅游活动。有关各方应当联合起来，制定并颁布生态旅游管理的相关法规。便于各级管理部门对生态旅游开发活动进行监督管理，逐步规范生态旅游市场。要联合颁布标准，开展生态旅游认证。由于目前对生态旅游的理解认识不同，生态旅游形式多种多样，开发活动多种多样，一定程度上造成了生态旅游市场混乱。因此，应当联合制定颁布相应的标准，对生态旅游形式和内容进行规范。再通过试点示范，推广生态旅游认证，推动生态旅游逐步走上健康发展的轨道。

　　第三，加强环境监管和监测力度。各级环保部门要依照法律、法规对旅游区建设、施工、经营中与环境相关事项进行检查、监督，严格审查把关，同时督促有关环境影响评价和监测机构积极主动为生态旅游开发建设提供服务。要对生态敏感的旅游区进行生态环境监测，及时评估旅游生态环境状况，发布相关信息。

　　第四，加强宣传，正确引导生态旅游消费。要通过媒体广泛宣传生态旅游理念，弘扬生态文化。各旅游区应高度重视生态旅游宣传，用通俗、科学的语言解释自然现象，减少迷信和传奇色彩。要通过各方专家对生态旅游区的宣传材料进行科学设计、编写，以适合不同层次、不同年龄、不同国家的游客需求。要加强对导游的管理和知识培训，提高从业人员的生态保护、传统文化、民族文化和生态文化素质，正确影响和带动广大旅游者。

　　第五，加强合作，共同推动生态旅游健康发展。生态旅游涉及多方面、多领域，需要加强部门间的沟通、协调与合作。这次我们三部局联合召开现场会就是一个协调、合作的范例。各地应当建立生态旅游联合管理和执法检查的长效机制，积极推动有关法律、法规、制度的落实。各级环境保护部门要主动做好服务，联合旅游、建设、林业、文物以及国土资源、水利、农业等部门，争取发改、财政等综合部门的支持，在各自职责范围内，共同推进生态旅游发展。

　　同志们，生态环境是我们赖以生存的基础，是我们可持续发展的保障，保护好生态环境就是保护中华民族生存发展的根基。大力发展生态旅游不仅能推动地区经济快速发展，弘扬生态文化，又能有力促进生态环境保护。让我们以科学发展观为指导，以推动环境保护历史性转变为契机，树立以环境优化经济发展的观念，保护生态环境，发展生态旅游。团结协作，开拓进取，为生态旅游健康发展，构建社会主义和谐社会贡献力量。

　　谢谢大家。

吴晓青：加强生态环境保护，促进生态旅游健康发展——在“全国生态旅游现场会”上的讲话

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