【规划广角】健康中国战略背景下的健康城区评价体系构建

摘　要

为推动健康中国战略的实施，构建了可落实、操作性强的规划设计与引导技术标准体系——《健康城区评价标准》。阐述了该标准编制的核心理念，提出健康城区评价标准体系框架包括城镇空间与设施、自然环境与气候、社会氛围与保障等3大板块核心内容，并进一步细化《健康城区评价标准》3级体系架构的内容，以期为健康城市规划和建设实践提供参考。

[关键词] 健康城市规划；健康城区标准；体系架构；规划指标

[文章编号] 1006-0022(2023)11-0055-07

[中图分类号] TU981

[文献标识码] A

[引文格式] 王兰，许燕婷，张苏榕，等．健康中国战略背景下的健康城区评价体系构建[J]．规划师，2023(11)：55-61．

随着全球城市化和工业化进程的持续推进，环境污染加剧、居民生活方式改变诱发了一系列健康问题，城市面临前所未有的健康挑战。据哈佛公共卫生学院和国际货币基金组织估计，2011—2030年病伤给全球经济造成的损失将超过59万亿美元。据《中国城市发展报告(2020/2021)》统计，至2030年我国因罹患慢性病而过早死亡的人数将达到352万人/年。在此背景下，世界卫生组织呼吁“规划需要保护人类和星球的健康”，强调“健康必须是城市规划者的首要重点”，并指出规划通过优化城市空间、影响人群行为方式，可有效减少慢性病并防控传染病，具有效果长期、人群普惠、成本节约等优势。

“健康城市”是未来全世界城市发展的前沿方向，也是我国健康中国战略的重要抓手。世界卫生组织将“健康城市”定义为由健康的人群、健康的环境和健康的社会有机结合的一个整体。健康城市运动正在全球各地广泛开展，包括健康支持性环境营造、健康影响评估、健康城市规划等。我国学界也正在积极探索健康城市的规划路径、健康空间的建设重点、健康影响评估在规划实践项目中的运用。例如：王兰等构建了面向我国城市规划方案的定量健康影响评估方法体系，并从城市规划视角进一步提出了“四要素、三路径”的健康城市规划理论框架，强调针对空间规划可调整的要素进行多路径干预，实现提升公共健康和健康公平的目标；谭少华等从建筑、社区和城市等3个层面提出了主动式干预城市人居环境的策略来促进健康城市的发展；杨春等从危险要素评估、设施配置和倡导健康生活方式等方面提出促进公共健康的途径。

为将健康中国战略落实到城乡空间，急需构建多尺度、操作性强的规划设计与引导技术标准体系，以促进健康城市理论探讨与规划实践的链接。在宏观层面，全国爱国卫生运动委员会于2018年印发并实施《全国健康城市评价指标体系(2018版)》；在微观层面，中国建筑科学研究院于2017年、2020年分别会同有关单位制定了《健康建筑评价标准》《健康社区评价标准》；在中观层面，目前尚缺乏对城区这一空间单元开展健康评价的技术标准。为此，笔者牵头组建了包含16所高校和科研机构、共59位学者的编制团队，编制了《健康城区评价标准》，并于2022年12月20日发布。本文辨析了《健康城区评价标准》编制的核心理念、框架建构和循证实践基础，并与其他相似标准进行比较，总结《健康城区评价标准》的优点和特征。《健康城区评价标准》将为公共健康领域的工作者、社会服务工作者、城市规划师、建筑师和各级政府部门的管理者等提供建设健康城区的科学依据及可行方法，为健康城区的规划设计、运营维护和评价提供引导，促进城区健康性能的综合提升。

《健康城区评价标准》的编制遵循了世界卫生组织提出的“全健康”理念。“全健康”是指人类健康、动植物健康和环境健康相互交织、相互依存，共享一个健康保障系统。该理念旨在通过跨学科协作和交流，可持续地平衡和优化人类、动物及环境的健康。为回应该理念，《健康城区评价标准》设置了城镇空间与设施、自然环境与气候、社会氛围与保障等3大板块核心内容，力求对城区健康性能进行综合评价。

基于“四要素、三路径”的健康城市规划理论框架 ，构建了《健康城区评价标准》的理论框架(图1)，展开3大板块核心内容的具体条文编制工作。空间规划影响健康的“四要素”包括土地使用、空间形态、道路交通、绿地和公共开放空间等4类规划可调控的空间要素；“三路径”指以空间规划为核心的3个层级的路径，从底线控制到高品质促进分别为健康底线—控制健康风险暴露、健康支撑—优化健康资源供应、健康促进—引导健康生活方式。“四要素、三路径”理论得到国内外专家学者的广泛认可，并被纳入世界卫生组织和联合国人居署联合发布的《健康融入城市和区域规划指南(2020年)》作为其主要理论框架，为健康城区的评价提供了科学依据。

图1　《健康城区评价标准》的理论框架

《健康城区评价标准》将“健康城区”定义为在城镇空间与设施、自然环境与气候、社会氛围与保障等方面，按照促进人群身心健康的要求进行规划、建设、运营的城市建设区。《健康城区评价标准》的评价对象为街道办事处或镇区的行政管辖区，对应的空间范围大约为300 hm2，人口规模为5万～10万，这也适用于更小或更大的、具有明确行政管理或实施主体的空间范围。

《健康城区评价标准》采用三级体系架构(图2)，一级内容为城镇空间与设施、自然环境与气候、社会氛围与保障等3大板块，二级内容为每个大板块下设的5～8个小章节，三级内容为每个小章节包含的多条评价指标。

图2　《健康城区评价标准》的体系架构 

2.1　城镇空间与设施

城镇空间与设施板块重点关注能够促进人群身心健康的所有人工构筑物及其形成的空间，包括建筑、道路、公园、广场等。该板块主要从规模保证、布局优化、品质提升等3个方面展开评价，从空间布局、公共服务设施、道路系统、慢行网络、公共交通体系、绿色空间、住房条件和食品供应等8个方面提出评价指标。

(1)空间布局。倡导紧凑布局和混合开发，应塑造尺度宜人、富有活力的街道，促进体力活动和社会交往；避免街谷过深导致空气污染物累积和对心理健康的负面影响；采用适度混合的用地开发模式，缩短居民出行的时空距离，减少小汽车依赖和长距离通勤带来的健康危害。本章节的评价指标包括街区规模达标率、街道高宽比达标率、街道步行出入口数量达标率、街道贴线率达标率和混合用地街区比例等。

(2)公共服务设施。公共服务设施是重要的健康资源，应提供疾病预防、诊治和康复等健康服务，同时应满足老年人和儿童的康养和照护需求；提供丰富可达的体力活动和文化生活场所。本章节对综合(邻里中心)、医疗、福利、体育、文化和教育等6类设施进行评价，评价指标包括用地面积、建筑面积等规模指标，服务覆盖率等布局指标，以及选址达标率、设备配置达标率、绿地率、全龄友好达标率等品质指标。

例如，在体育设施的品质指标方面提出以下要求：为避免因体力活动加快呼吸速率而吸入高剂量的空气污染物，提出“避开空气污染暴露风险区域，且室内空气质量达标”的选址标准要求；为在运动受伤等突发紧急情况下确保伤员得到及时救治、提供更优质舒适的运动健身体验，提出“配有运动配套设备(直饮水设施、淋浴间、更衣室等)与医疗救护设备”的设备配置标准要求；为鼓励提供在自然环境中锻炼的机会，提升人们的身心健康，提出“绿地率≥35%”的绿化要求。

(3)道路系统。交通事故严重威胁人的生命健康，应提升交通安全水平，营造步行友好的出行环境，提升弱势群体的出行便利度。本章节的评价指标包括道路交通事故万车死亡率、支路交叉口转弯半径达标率、人行过街设施间距达标率、道路无障碍设施设置达标率等。

(4)慢行网络。慢行包括步行和骑行，是重要的健康行为，不仅有助于促进体力活动，还可减少机动交通带来的环境污染和能源消耗。因此，应营造慢行友好的街道空间，提升慢行网络的连续性和通达度，塑造舒适安全的慢行体验。本章节的评价指标包括步行和自行车交通网络密度、具有物理隔离的专用自行车道密度、步行道和自行车道宽度达标率等规模指标，绿道服务覆盖率等布局指标，以及绿化隔离带设置达标率、绿荫覆盖达标率、服务设施间距达标率、健康标识达标率、遮蔽设施达标率等品质指标。

(5)公共交通体系。鼓励公共交通出行是促进体力活动、减少环境污染和能源消耗的另一项重要措施。应保障公交系统的连续性和通达度，提供人性化的公交服务。本章节的评价指标包括公交网络密度、设置公交专用道的道路里程比例等规模指标，公交站点服务覆盖率等布局指标，以及公交站点人性化设施(残疾人等待区、座椅、照明灯具、盲文或语音提示设施)配置达标率等品质指标。

(6)绿色空间。绿色空间具有调节气候、健身疗愈等功能。因此，应保证绿地规模，将集中式绿地和分散式绿地结合布局，提升绿色空间的可达性与连通性，营造优美、安全、全龄友好的绿色空间。本章节的评价指标包括绿地率、人均公园绿地面积、街道绿视率等规模指标，公园绿地服务覆盖率等布局指标，以及植物物种配置达标率、公园绿地中健身设施和疗愈空间设计达标率等品质指标。同时，在适宜建设屋顶花园的地区、地表水资源丰富的地区，将屋顶花园面积、滨水岸线开放长度比例等指标作为加分项。

(7)住房条件。舒适、健康、可负担的住房是人们身心健康的重要保障，应提升住房健康环境品质和住房健康公平性。本章节的评价指标包括人均住房建筑面积、住房成套率、老旧小区改造达标率、新建住房建筑密度不超过30%的比例、住房适老化改造完成率等品质指标，以及住房类型、保障性租赁住房公平性(小户型比例、无户籍限制比例、与普通住房混建比例)等可负担性指标。

(8)食品供应。饮食对人体健康有重要影响，应确保居民能够便捷获取营养、新鲜、平价的食品，为居民提供优质的健康膳食服务。本章节的评价指标包括生鲜超市与菜市场的营业面积、服务覆盖率等设施规模与布局指标，以及餐饮服务单位食品安全等级优良率、是否建立社区管理的小型蔬菜基地等健康膳食与都市农业指标。

2.2　自然环境与气候

自然环境与气候板块重点关注能够促进人群身心健康的各种自然因素，包括空气、水、土、声、光、气候等。该板块着重从源头控制、屏障设置、环境营造、环境监测等4个方面展开评价，从空气、水、土、声、光和气候等6个方面提出评价指标。

(1)空气。空气质量与人体健康息息相关，应强化空气污染源控制，设置空气污染防护屏障，营造舒适风环境，加强空气质量监测。本章节的评价指标包括早晚高峰时段交通畅通道路里程比例、工业和仓储用地比例、清洁能源车辆保有率、饮食业单位厨房油烟排放达标率、儿童及青少年日常活动场所禁烟率等源头控制指标，交通与工业等空气污染源的防护距离达标率、绿化隔离带宽度与植物吸附能力达标率等屏障设置指标，以及室外年空气质量优良天数、公共建筑室内空气质量抽查达标率等空气质量监测指标。同时，在需要通风散热的地区，将是否采取风环境改善策略、是否进行规划方案风场模拟等风环境营造指标作为加分项。

例如，在是否采取风环境改善策略方面提出了以下要求：为改善整体风环境，设定“通风廊道宽度≥50 m，长度≥1 km，与主导风向基本平行”“主要街道走向与主导风向基本平行”的标准，按照是否达到要求进行加分；为改善局部风环境，提出“在高宽比＞5的街道采取加强通风的设计策略(通过镂空等方式提高街道两侧建筑物渗透率、选用树冠密度较低且树干高度较低的行道树等)”“高层建筑采取削弱边角强风和减少风影区的设计策略(边角圆润化、迎风面外凸、倾斜面形体、贯通洞口等)”的要求，按照是否实施以上设计策略进行加分。

(2)水。水是生命之源、健康之本，应严格控制水污染源，设置水污染防护屏障，营造安全健康的亲水环境，加强水环境质量监测与相关疾病预防。本章节的评价指标包括有无黑臭水体、污水再生利用量等源头控制指标，雨污水泵站、水管的防护距离达标率等屏障设置指标，涉入式水景水质与水深达标率、可渗透地面面积比例、内涝积水点密度等水环境营造指标，以及生活饮用水水质达标率、公共空间直饮水设施配套率等水环境质量监测指标。同时，在与水质相关的地方病(如甲状腺肿大等)高发地区，将是否进行水质监测并建立相关疾病预防项目作为加分项。

(3)土。土是生命之基，对促进“全健康”至关重要，应严格控制土壤污染源，设置土壤污染防护屏障，加强土壤环境质量监测与相关疾病预防。本章节的评价指标包括生活垃圾资源化利用率、建设用地土壤环境管理要求是否纳入城市规划和供地管理等源头控制指标，公共厕所、垃圾填埋场、垃圾转运站、有毒废弃物场地的防护距离达标率等屏障设置指标，以及土质达标率、是否执行土壤污染暴露风险评估和土壤生态安全评估等土壤环境质量监测指标。同时，在与土质相关的地方病(如痛痛病、克汀病等)高发地区，将是否进行土质监测并建立相关疾病预防项目作为加分项。

(4)声。声音可影响人体生理机能和心理状态，应强化噪声污染源头控制，设置噪声污染防护屏障，营造和谐的声环境，加强声环境质量监测。本章节的评价指标包括交通稳静化路段比例、有无厂界环境噪声的平均声压级≥80 dB(A)的工业企业、无夜间扰民投诉的公共活动空间与施工工地的数量占公共活动空间与施工工地总数的比例等源头控制指标，工业企业的防护距离达标率等屏障设置指标，公共空间声景观设计数量等声环境营造指标，以及噪声达标率等声环境质量监测指标。

(5)光。光可调节人体激素分泌与昼夜节律，应强化光污染源头控制，改善天然采光与照明环境。本章节的评价指标包括道路照明避免眩光达标率、景观照明控制溢散光与运行时段达标率、广告照明及发光标识控制光干扰达标率等源头控制指标，以及户外公共活动区域采光及照明达标率等光环境营造指标。

(6)气候。气候变化导致极端气候灾害频发，并直接或间接对人的健康产生广泛而复杂的影响。因此，应控制热岛效应，营造舒适的温湿环境，加强极端气候灾害的应对能力。本章节的评价指标包括热岛强度、采用高反射率铺装材料的路面比例、公共开放空间日照时长达标率、是否建立气候监测与灾害预警系统、自然灾害和安全事故死亡率、人均避难场所面积、应急通道有效宽度等。

2.3　社会氛围与保障

社会氛围与保障板块重点关注能够促进人群身心健康的社会关系网络和保障措施，包括社会资源、社会组织、人群行为、治理政策等。该板块主要从政府投入、社区动员、居民素养、平疫结合等4个方面展开评价，从健康保障资源、健康行为促进、健康规划、疫情治理和社会融合等5个方面提出评价指标。

(1)健康保障资源。在健康保障资源方面，倡导为居民全方位全周期健康服务提供充分的经费、人员与管理保障。因此，应健全多层次社会保障体系，推进全科医护人员和各类健康指导人员队伍建设，加强脆弱人群健康管理以切实保障其健康权益。本章节的评价指标包括医疗卫生支出占一般公共预算支出比例、个人卫生支出占卫生总费用的比例等经费指标，每万人全科医生人数、每万人营养指导员人数等人员指标，以及产前筛查率、0～6岁儿童健康管理率、是否建立独居老人健康档案并每月开展家庭访视等管理指标。

(2)健康行为促进。在健康行为促进方面，应大力提高居民健康素养水平，有计划、有组织地开展公益性健康宣传教育活动，引导人们形成健康的生活方式，促进全民健身。本章节的评价指标包括是否配备健康咨询室或健康自助检测点、每年开展健康体检与健康宣传教育活动的次数、居民健康素养水平和居民每周体力活动量达标率等。

(3)健康规划。积极推进健康建筑设计与健康城市规划，营造从微观到宏观的健康支撑环境。应积极开展城市体检，鼓励在多空间层级上开展全面的健康影响评估，为公共健康决策提供科学依据。本章节的评价指标包括健康建筑面积占比、是否在国土空间总体规划与详细规划编制成果中有健康城市规划专题或章节、是否有专门的健康城市规划项目、健康影响评估项目数量等。

例如，在健康影响评估项目数量方面提出以下要求：对宏观、中观层面的国土空间总体规划、详细规划或城市设计等规划方案提出“开展包含健康风险、健康资源、健康行为、健康结果4个项目的健康影响评估”的要求，按照开展了1项、2～3项、4项等3个等级进行评分；对微观层面的社区更新或特定建设项目(工业园区、城市绿地)的规划方案提出“开展包含健康风险、健康行为、健康结果3个项目的健康影响评估”的要求，按照开展了1项、2项、3项等3个等级进行评分。

(4)疫情治理。在疫情治理方面，重点是降低日常活动中的疾病传播风险，提高突发公共卫生事件应对能力。因此，应加强病媒生物预防控制，支持应急响应与动员，预留和储备应急空间及设施资源，充分发挥社区医疗卫生机构的疫情预警作用。本章节的评价指标包括社区传染病预防宣传达标率、重点公共场所传染病防控消杀达标率、城区预留卫生隔离用地与储备集中隔离医学观察临时场所达标率、社区配套防疫设施和场所达标率等。

例如，在社区防疫设施服务覆盖率和配套达标率方面提出以下要求：一是“常设社区医学检测点的服务半径应达到1000 m”，按照服务覆盖率进行评分；二是“多个社区应统筹配套应急设施预留场所(用于快速转换为医学检测点、疫苗接种点等)和临时隔离区(用于就近隔离社区内的可疑病例或发热人员)”，按满足此条件的社区比例进行评分；三是“每个社区内应配套灵活使用空间(用于快递无接触配送、物资临时囤放和静置消杀)”，按满足此条件的社区比例进行评分。

(5)社会融合。在社会融合方面，应着重促进社会交往与融合，提高社区凝聚力，为不同社会群体提供公平的健康服务，为弱势群体重返社会提供支持。本章节的评价指标包括社区公益性社会交往活动频率达标率、居民具有社区认同感的比例、是否为失业和残障居民提供就业机会或资金补贴、是否为全职主妇提供重回职场的支持等。

3　《健康城区评价标准》的创新

3.1　内容创新：丰富细化建成环境维度的健康评价，聚焦新的健康危机

目前，国内外以促进健康为目的的标准主要有《全国健康城市评价指标体系(2018版)》《健康社区评价标准》《WELL Community Standard》。其中：《全国健康城市评价指标体系(2018版)》涵盖健康环境、健康社会、健康服务、健康人群、健康文化等5个板块的评价内容；《健康社区评价标准》涵盖空气、水、舒适、健身、人文、服务等6个板块的评价内容；《WELL Community Standard》涵盖空气、水、营养、光、健身、温度、声环境、材料、精神、社区等10个板块的评价内容。这些标准均侧重于从自然环境和社会活动的维度制定健康评价指标。相较而言，《健康城区评价标准》丰富了建成环境维度的评价内容，从空间布局、公共服务设施、道路交通、绿色空间、住房和食品环境等方面细化了建成环境维度的评价指标。同时，聚焦全球气候变化和新型冠状病毒感染的大流行带来的新的健康危机，增加了应对极端气候、平疫结合相关的评价内容和指标。

3.2　指标创新：紧密结合规划指标，强调规划可控与设计引导

现有相关标准中多为管理或监控指标，更注重结果，《健康城区评价标准》除了涵盖管理和监控指标，还紧密地结合规划指标，面向决策者和规划专业人员，更注重规划可控。以空气相关指标为例(表1)，《WELL Community Standard》设置了禁烟、机动车限量等管理指标和长短期污染物浓度限值等监控指标；《健康社区评价标准》设置了垃圾收集与转运、厨房油烟、禁烟等管理指标和主要污染物浓度、污染监测报警系统等监控指标。相比之下，《健康城区评价标准》注重针对健康导向的规划设计设施进行评价，设置了工业与仓储用地、污染源防护距离、隔离带宽度与隔离带植物吸附能力、建筑群布局与街谷形态、规划方案风场模拟等规划设计指标。

表1　 相关标准评价指标类型比较(以空气相关指标为例)

3.3　关联创新：与上下级尺度相关评价标准良好衔接，与城市体检挂钩

《健康城区评价标准》与其上下级尺度的其他健康评价标准(如《全国健康城市评价指标体系(2018版)》《健康社区评价标准》《健康建筑评价标准》)形成了互补关系，共同贯彻健康中国战略。同时，与《绿色生态城区评价标准》等城区尺度的评价标准形成协调关系，共同推进城区的建设发展。

城市体检是统筹城市规划建设管理工作的重要抓手，具有很强的规划实践性与落地性。《健康城区评价标准》强化了与城市体检的联动，并和城市体检指标体系中与健康相关的26项指标挂钩，直接纳入其中的19项指标，对另外的7项指标进行细化分解或优化丰富(表2)。

表2　《健康城区评价标准》与城市体检指标体系的挂钩

健康是人类社会所追求的重要可持续发展目标，健康保障是城市发展的底线。《健康城区评价标准》的制定有利于提升城区健康性能，并及时弥补中观层面健康评价标准的缺失，将对健康城市建设和健康中国战略落实产生积极作用。由于具体的参评城区在功能定位、所处地域的气候、环境、资源等方面存在着客观差异，未来可结合试点评估实践进一步提升《健康城区评价标准》的适用性和可操作性。

(本文是对《健康城区评价标准》的编制思路和内容的总结提炼，编制组成员名单如下：王兰、尹杰、李凌月、张苏榕、关美宝、冷红、董慰、袁媛、周素红、徐苗、丁国胜、谢波、任云英、冯建喜、胡宏、彭科、武占云、范凌云、余洋、陈锦清、佟欢、林怡、周艺南、杨小茹、杨晓明、王新哲、俞屹东、许燕婷、胡沾沾、贾颖慧、顾浩、孙文尧、蔡建南、黄剑威、郭旗、刘岩、梁帅、韩冰冰、闫天娇、谷梦、娄健坤、吴帅霖、宋江宇、陈玉洁、周钰荃、张莉媛、张桂铭、王思涵、肖扬谋、庞哲、陈超、白帅帅、吴晓晨、马玉箫、单菁菁、田向阳、李佳玲、黄鑫榕、赵妍。)

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