The Environmental Health Regulatory System: Experience of the United States

摘要: 美国为应对环境污染带来的公共健康灾难，建立了环保局与卫生部既分工又协作的体制，两个部门都关注环境污染对人类健康的危害。在职能上，环保局侧重于管制和“污染者”，卫生部侧重于服务和“潜在受害者”。联邦层面，环保局与卫生部在管制方面和研究（信息共享）方面紧密合作。地方层面，环保局的主要职能是监督各州执行联邦标准，卫生部的主要职能是提供健康和医疗服务，并在具体工作中密切配合。借鉴美国的经验教训，明确建立“公众健康优先”的环境管理价值取向，针对环境与健康风险管理的特点推进生态环境统一监管机构改革，以法治思维和法治方法推进环境与健康治理体系建设；加强科学研究，加快建设环境与健康风险控制信息系统。

Abstract: To counter the public health hazards caused by environmental pollution, the United States established an environmental health regulatory system marked by coordination and cooperation of two key federal agencies:The Environmental Protection Agency(EPA); and the Department of Health and Human Services(HHS). Sharing the goal of protecting public health, EPA focuses on regulating the "polluters", and HHS pays more attention on providing services, particularly to the "potential victims" of pollution. On the federal level, EPA and HHS work closely together in regulation and research activities. Locally, regional EPAs enforce federal regulations and assist the state governments in implementing environmental laws, and local HHS provide health and medical services. This article studies EPA-HHS cooperation at national and local levels in terms of rulemaking and environmental incident management. Experience of the US offers valuable insights to China's ongoing institutional development, suggesting that environmental management in China should follow the lead of public health priorities, reform existing institutions to incorporate risk management designs, build environmental institutions with the rule of law, and further scientific research to develop the environmental health risk information system.

Key Words: the United States    environmental health    regulation    coordination mechanism    reference    

环境污染对人群健康的影响已为历史上的一些重大事件所证明，其后果不仅是对人群健康的损害，而且可能成为危及政权稳定的社会问题乃至政治运动①。美国为了应对环境与健康问题，通过立法管制和行政机构重组，建立了以联邦环保局为主、各部门协调配合的环境与健康管理体制，并确立了体制运行的保障机制。这种体制较好地解决了环境与健康在传统学科中分属不同领域、行政管理分属不同部门的难题，实现了以健康为核心的环境标准体系实现环境与健康风险管理的目标。在我国，十九大报告将“建设生态文明”作为新时代中国特色社会主义必须坚持的基本方略，明确提出了建设“富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国”的目标，并对“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”做出整体部署，要求“改革生态环境监管体制。加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源支持管理和自然生态监管机构，……统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责” [1]。在这项改革中，贯彻“以人民为中心”理念，以“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境的需要”为目标，建立以保障人群健康为核心的监管体制是一个重大课题，涉及重大利益和行政管理职能调整。在这样的情况下，研究有关国家的经验教训并结合中国实际予以扬弃，十分必要。美国作为世界上第一个成立联邦环保部门的国家，在环境与健康管理体制机制方面有成功、有失败，值得深入研究。

1 美国环境与健康管理体制的建立

20世纪以来，美国的工业化带来了严重的环境污染。工业废弃物排放，农药和家用化学物质的滥用引发了多个公共健康灾难。1949年，杜鲁门总统下令内政部设立专门委员会，召开第一届美国空气污染技术会议，为各州治污政策提供技术支持和协调。1954年，马歇尔总统下令健康、教育与福利部设立跨部门空气污染委员会，以帮助各州和科研机构进行空气污染与健康问题研究。这时，研究和治理空气污染的主要责任在州级政府，因为联邦与州之间存在治理方式的巨大分歧，导致联邦的《清洁空气法》无法有效执行[2]。

① 在西方国家，资本主义生产方式极大的提高了人类开发利用自然的水平和能力，也导致了严重的环境污染和生态破坏，20世纪30— 50年代，发生了比利时马斯河谷事件、美国多诺拉空气污染事件、美国洛杉矶光化学烟雾事件、英国伦敦烟雾事件、日本四日市哮喘病事件、日本米糠油事件、日本水俣病事件、日本痛痛病事件等震惊世界的“八大公害事件”，这些都是因污染导致大规模人群健康受害，由此引发了世界范围内的环境保护运动，许多国家爆发了持续的抗议活动，成立了绿党或环境保护组织，要求控制污染，救济受害者，催生了环境保护机构、环境保护法律。

法律执行困境使联邦政府意识到各自为政的治理方式无法根治环境污染、保护公共利益。在越来越高的公众呼声下，国会于1970年通过了《国家环境政策法》，宣布“国家环境政策”和“国家环境目标” ①，确立环境影响评价制度并成立了环境质量委员会(CEQ)。同年，修订《清洁空气法》，确立了联邦政府在污染控制中的主导作用。

① 美国《国家环境政策法》宣布的“国家环境政策”为：“联邦政府与各州、地方政府以及有关的公共和私人团体合作, 采取包括财政和技术援助在内的一切切实可行的手段和措施，以旨在发展和增进普遍福利的方式，创造和保持人类与自然得以在建设性的和谐中生存的各种条件，满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求。”“国家环境目标”有6项：1)国家能够履行作为子孙后代的环境受托保管人的责任；2)国家能够保证为全体国民创造安全、健康、多产的并富于美学和文化价值的优美环境；3)国家能够最大限度地合理利用环境，不得使其恶化或者对健康和安全造成危害，或者引起其他不良的和不应有的后果；4)国家能够保护国家历史、文化和自然等方面的重要遗产，并尽可能保持一种能为每个人提供丰富与多样选择的环境；5)国家能够促进人口与资源的利用达到平衡，以实现国民享受高度的生活水平和广泛舒适的生活；6)国家能够提高可再生资源的质量，并使易枯竭资源达到最高程度的再循环。参见王曦.美国环境法概论.武汉：武汉大学出版社，1992：215 -216。

然而，《国家环境政策法》在缺乏联邦一级的执行机构的情况下无法发挥应有的作用。法律赋予的治理权分散在联邦或州政府的不同机构中，污染控制在任何部门都得不到足够的重视。于是，是建立新的联邦环保机构作为环境法的主要执行者，还是加强已有联邦部门的环保职能，引发了政治上的激烈争论。

多数人支持建立独立的联邦环境保护部门并承担环境法的主要实施职责。理由主要有：第一，环境是一个整体，环境污染在不同介质中转换的特性，需要一个机构来统筹管理；第二，治理环境污染的主要手段是建立环境标准制度，标准的制定涉及不同部门的利益，如果让现有的任何联邦部门制定标准，难免有部门利益保护之嫌；第三，对企业而言，服从一个部门的环境标准比服从多个部门更加容易。反对者的主要理由是：按行政惯例，若非绝对必要，不应建立新的部门。实际上，联邦各部门都希望借纳入环保职能来扩大本部门的利益。当时的内政部长强烈希望把内政部改名环境部，而农业部长及公共健康教育和福利部长强烈反对新建机构以免本部的职权被削弱②[3]。经过权衡妥协，尼克松总统决定从现有各部中抽出环保职能，组成一个独立的联邦机构——“美国环保局”(USEPA)，它和中情局、美联储等机构一样，是由国会通过相关立法而成立的独立行政机构，直接向总统负责。尽管尼克松考虑到联邦内阁部门更高的立法要求而将环保局定位在非内阁级别的联邦独立行政机构，环保局长通常享有内阁待遇，得以列席内阁会议[4]。总统发布建立环保局的“行政重组计划三号令”，指出虽然每个部门的职能都与环境有一定关联，但每个部门的主要职责，如公共健康、交通、农业等，会影响这些部门看待环境问题的方式。如果关键的(环境)标准制定这样的功能被纳入现有任何一个部门，而这个部门通过制定环境标准影响到别的部门，也会引发公平性的问题。因此，建立独立的联邦环保机构是最好的选择。根据这个指令，环保局主要承担四项职责：一是“建立和执行环保标准”；二是“研究污染危害和治理污染，以及为制定政策进行信息收集并提出建议”；三是“协助环境质量委员会(CEQ)辅佐总统”；四是“协助/资助他人的环保治污行为”。按照这个职能定位，环境局是一个“标准研究、制定和执行部门”。

② 1979年教育部独立后，改名为卫生和公众服务部(HHS)，以下简称卫生部。

新建环保局的职责大部分来自于对原有各部门, 尤其是内政部和卫生部的职责调整。其中，将内政部原有的联邦水质量管理局(Federal Water Quality Administration)和农药研究的职能并入环保局，将卫生部的国家空气污染管理局(National Air Pollution Administration)、固体废物管理局(Bureau of Solid Waste Management)和水卫生局(Bureau of Water Hygiene)的全部职能，食物药品监管局(FDA)有关农药的职能，以及辐射健康和环境控制局(Bureau of Radiological Health of the Environmental Control Administration)的部分职能划归环保局。环保局管理的五大环境污染——空气污染、水污染、固体废物管理、农药管理和辐射管理——这些职能几乎原来都属于卫生部。同时，卫生部还为环保局的建立贡献了40%的人力资源。

环保局成立后，环保局和卫生部的职能范围有了重大划分。新建的环保局是一个以管制(regulate)和研究为主的机构，其职责不仅是保护人类的健康，还包括对动物、生态的保护。相比之下，卫生部是“提供健康和医疗保障服务”的部门，也包括部分研究和管制的职能。在卫生部的11个职能部门中，有6个部门的主要功能是“提供和规范健康和医疗服务”③，另外5个部门的主要功能是研究和管制。卫生部的主要工作是给不同的人群(长者、低收入者、印第安人群、家庭、社区、弱势群体)提供医疗和健康服务，其服务针对的各种健康危害源可以来自环境，也可以来自社会、家庭、种族、年龄以及其他引起心理和生理问题的因素。环境污染只是众多危害源之一。

③ 卫生部下设的相关机构有：Administration for Children and Families(儿童及家庭管理局)、Administration of Community Living(社区生活管理局)、Centers for Medicare and Medicaid Services(医疗保险和医疗补助中心)、Health Resources and Service Administration(卫生资源和服务管理局)、Indian Health Service(印第安人卫生局)、Substance Abuse and Mental Health Services Administration(药物滥用与心理健康服务管理局)。

根据以上的分析，环保局和卫生部的主要职能不同，一个侧重于管制，一个侧重于服务。在具体问题上，两部门都关注环境污染对人类健康的危害，但前者更侧重于“污染者”，而后者侧重于“潜在受害者”。

2 联邦环保局与卫生部在环境和健康领域的合作机制

无论怎么分工，环境与健康都会涉及两个主要行政部门以及相关部门的管理职责，建立合作机制至关重要。本文重点分析环保局与卫生部的合作情况。目前，从法律上找不到环保局和卫生部合作方式的统一规定，但在实际考察中可以发现，两部门围绕“环境与健康”这个主题，在管制和研究(信息共享)方面都有紧密的合作。

2.1 在环境管制方面的合作

在环境管制方面，环保局和卫生部的合作有效地划分了在共同的环境问题和对象上的管制权限。许多环境问题受多个国会法案管辖，且每个法案也授权多个部门进行管制，为了避免管辖权冲突，提高管理效率，环保局和卫生部对一些问题重新进行职责分工并建立合作机制(图 1)。在环保局管理的五种污染中，水和农药最容易影响食品药物监管局所管辖的食品和烹饪用水。由于环保局和卫生部(直接或间接)对水和农药都有管辖权，于是两部门通过备忘录的方式在容易冲突的管理问题上重新划分了职责①。

① MOU 225-73-8010 (关于FIFRA和FFDCA的管理权限)，MOU 225-78-4006(跨州运输工具中饮用水的管理)，MOU 225-79-2001(关于饮用水中添加剂的管理)，MOU 225-14-022(关于食品安全和农药信息和研究成果共享)，MOU 225-15-004(关于公共健康和信息共享合作机制)。

首先是农药管理。环保局建立时，行政重组计划三号把其他部门中农药管理权限并入环保局，明确了由环保局根据《联邦杀虫药、杀真菌剂及灭鼠剂法案》 (FIFRA)管辖。但农药由于涉及食品，食品药物管理局根据《联邦食品药品和化妆品法案》(FFDCA)也拥有管辖权。对此，备忘录重新划分了两部门的职责，明确环保局管理所有农药(包括食物上的农药)，食品药物监管局管理所有食品添加剂。

其次是水管理。在州际饮用水运输(ICC)，也就是各种跨州运输的交通工具上提供的饮用水的管理方面，两个部门的管理权限也存在一定冲突。环保局根据《安全饮用水法》(SDWA)对所有公共饮水系统(包括向ICC供水的公共水系统)有管辖权。同时，影响食物质量的东西(包括跨州运输工具上的厨房系统及饮水)和可能传播疾病的介质采取行动。对此，两个管理部门达成谅解，共同管辖跨州运输的交通工具上的饮用水：环保局主要负责管理和抽查向ICC供水的公共水系统，并把结果告知食品药物监管局，由其知会相应的ICC并采取相应行动。同时，环保局和食品药物监管局各自检测ICC上的水质，并将任何违法情况告知对方。对于饮用水中的添加剂，两部门也通过谅解备忘录的形式划分了管辖权。

除了日常管理，在危机管理方面两部门也有成熟的合作机制(在地方层面上详细介绍)。简单来说，当环境健康公害事件发生，环保局的固体废物和应急反应办公室(OLEM)会和卫生部的毒物和疾病登记署(ATSDR)合作，在受害者和环境中采样确定污染源，并对受影响人群进行医疗处理，对污染源进行初步移除。在危险初步解除后，环保局承担主要的污染清理，而卫生部则对受害人群提供后续医疗服务，其通过污染物的检测结果来支持环保局对污染企业的起诉追责。

2.2 在信息共享方面的合作

由于环境污染和公共健康息息相关，环保局和卫生部在环境健康信息共享方面有大量的合作，环保局大多数与环境健康相关的数据库、研究、评估报告和政策都有卫生部相关部门不同程度的参与。环保局的信息部门主要包括研究与发展办公室(ORD)和环境信息办公室(OEI)。其中，研究与发展办公室下辖七个研究中心，囊括所有与环境健康相关的科学研究和风险评估工作，而环境信息办公室则侧重于对环境健康数据的收集和管理(图 2)。

两部门在信息共享方面的合作将环保局的环境质量数据与卫生部的公众健康数据加以整合并进行风险评估，作为制定环境标准的依据。2002年，环保局环境信息办公室的“国家环境信息交流系统”(NEIEN)和卫生部疾病控制预防中心的“国家环境公共健康追踪系统” (NEPHTN)展开合作，实现了信息共享。在环保局研究与发展办公室的“综合风险信息系统”(IRIS)中，也包含了卫生部国家健康研究所的数据。2014年和2015年，食品药物监管局和环保局又签订了两个备忘录，包括分享食品安全和农药信息，以及与公共健康相关的非公开信息。

环保局研究与发展办公室(ORD)是环保局内具有跨部门合作性质的研究机构，其主要职责是进行环境与健康风险评价，为将环境与健康风险管理纳入环境政策和法律提供服务。ORD的内部结构(图 3)按照《联邦环境与健康风险管理框架》建立，主要是围绕健康风险评价的四个重要步骤(危害鉴定、暴露评价、剂量—反应关系、危险表征)和健康风险管理要素而设置。这是一个综合性的跨学科机构，由环保局领导，多学科参与、多部门合作的协同工作机构，其工作人员来自于环境与健康相关的各个部门，尤其是卫生部。

ORD下设两个直接和环境与健康有关的实验室：国家暴露研究实验室和国家健康与环境效应研究实验室。其中，国家暴露研究实验室主要开展人体对污染物暴露的项目与政策研究，包括人体暴露模型和人体暴露测量，旨在建立、完善、提高人体和生态系统对环境污染物暴露的检测、评价、预测方法。国家健康与环境效应研究实验室旨在揭示环境污染物对人体健康的损害机制。该研究室下设5个分支，包括人体研究室、神经毒理学室、生殖毒理学室、实验毒理学室和环境致癌室，分别从基因、分子、细胞、组织水平等方面对环境污染物的致病机制进行研究，同时还开展环境污染对呼吸系统、免疫系统、消化系统、神经系统、生殖系统的危害研究。与环境与健康有关的两个实验室也与中心的各机构形成互动，共同完成环境与健康风险评估，作为环境与健康风险监管的执法依据和法律制定依据。

3 地方层面环保与卫生部门的合作机制及其运行

在地方层面，环保局和卫生部的工作各有侧重、互相补充，共同执行环保法律，保护公众健康。环保局的主要职能是制定标准及监督各州执行。由于联邦环保局将全美划分成十个区域，设立区域环境办公室进行管辖，因此具体到各州的管理人员配备远少于卫生部。从总人数上，2015年环保局雇员总数为14 725人，不足卫生部雇员的1/5 [5]。在这种体制下，联邦环保局若要确保环境标准的实施并及时发现问题，必须要依赖地方政府，尤其是地方卫生部门的合作。相比之下，卫生部的主要职能是提供健康和医疗服务，也由于环境污染的危害后果通常反映为公众健康的异常，卫生部的基层人员通常能较早发现污染源，向当地政府报告，由其根据污染源的情况决定是否需要与环保局采取联合行动。

美国对近年来两起大型环境公害事件的处理可以体现环保局和卫生部的合作。第一起案例是蒙大拿州利比镇石棉污染事件。镇上的石棉矿和居民的呼吸道疾病间的关联早在20世纪50年代就引起了当地卫生官员的警觉。但直到1999年《西雅图邮讯报》报道引起全国关注后，环保局和卫生部才展开行动。环保局紧急行动部门(ERRB)在2000年对利比镇建筑、土壤及周围环境进行采样，并采取措施管控主要污染源，包括关闭矿厂、拆除建筑物和设施。采样发现利比镇蛭石矿中含有一种自然界中少见但有毒的石棉组合形成的粉尘。伴随着蛭石的开采，这种石棉粉尘进入空气、土壤和建筑中，引发慢性呼吸道疾病——肺气肿、石棉沉滞症、间皮瘤和其他癌症。与此同时，卫生部的毒物和疾病登记署(ATSDR)对当地居民提供紧急医疗援助，进行医疗采样，其鉴定结果后来作为重要证据用于2001年环保局对矿厂公司的起诉追责[6]。在后续处理上，环保局在2002年将利比镇及周边纳入超级基金，在2008年与污染者公司W.R.Grace达成协议，后者支付2.5亿美元用于利比镇的污染清理和赔偿。同时向全美使用含利比镇蛭石产品的用户发出健康安全警告，督促其进行替换。2009年，卫生部联合环保局向国会申请到资金，为受害者提供后续的医疗服务。

利比镇事件是美国最严重的石棉污染事件，这次事件促使各部门修改已有的健康管理标准。劳工部矿山安全与健康管理局对矿工健康条款进行审核后，大幅降低了矿山中石棉可容许暴露值(PELs)[7]。环保局因为对矿山石棉污染缺乏管制而受到社会的强烈批评。2016年美国国会通过《有毒物质控制法(TSCA)》修正案①，要求环保局在规定期限内重新审核现有的管制化学物质，制订新的风险标准，并加强信息透明化。为执行此修正案，环保局在同年11月公布了第一批需要重新审核的化学物质清单，其中就有石棉。这次审核大幅提高了对石棉的控制。

① 又称“The Frank R.Lautenberg Chemical Safety for the 21th Century Act”。

密西西比杰克逊郡的农药滥用事件发生于1996年，教会人员向当地卫生官员报告教堂在烟熏后有臭味且墙壁变色。之前不久，有很多居民有流感症状。地方卫生官员初步调查发现这次事件因两名无执照杀虫人员非法在室内大量使用仅能用于室外的甲基对硫磷杀虫农药所致。地方卫生部门就此联系了州农业部和卫生部，州政府一边抓捕嫌疑人，一边联系联邦环保局第四区及环保局农药和毒物管理司②。环保局第四区联合ATSDR在污染地区进行采样，发现至少有1 100家住宅被喷洒了有机磷酸酯杀虫剂。环保局ERRB紧急转移居民并对房屋进行清理，之后将杰克逊郡部分地区纳入超级基金项目，花费5 000万美元进行房屋清理和修复。环保局和ATSDR根据采样结果将居民的转移次序分成四个优先级，暂时转移了1 600多名居民，由卫生部对居民提供紧急医疗服务。尽管这次污染并非环保局的责任，但为防止类似事件发生，环保局第四区利用地区“联合信息中心”和各级政府部门交换信息，并联合ATSDR和美国工程兵部门开展对公众健康的预防教育。

② 联邦环保局第四区管辖美国东南部八个州，包括阿拉巴马州、佛罗里达州、佐治亚州、肯塔基州、密西西比州、北卡罗莱纳州、南卡罗莱纳州和田纳西州，办公室设在亚特兰大。

从这两个美国最大的环境公害事件处理可以看出，环保局和卫生部在对待地区突发环境危害事件上有成熟的合作机制。这个合作机制涵盖环境事件的发现期、紧急处理和后续污染治理阶段。首先，地方卫生部门通常是突发环境问题的最早发现者，由它们判断问题的严重性，报告给州政府和上级卫生部门，再由其联系区域环保部门并采取紧急措施。在紧急处理阶段，环保局和卫生部沿“污染者—受害者”进行分工。环保部门主要负责对环境(污染介质)的采样分析，卫生部门负责对受害者的采样分析，两方面信息共享来判定环境污染事件的责任判定和处理办法。

同样地，在事件的后续处理方面，环保局负责对污染者的追责，包括对决定是否将污染场所纳入超级基金、对污染厂家的诉讼，以及对污染场所的清理。卫生部则更多的是为受害者提供短期和长期的医疗服务。两部门对各自职责的履行离不开互相的配合。比如，ATSDR对污染事件的“公共健康评估报告”是环保局将污染场地纳入超级基金和对污染者进行诉讼时的重要依据，而对污染受害者的长期医疗服务的资金经常由卫生部和环保局合作向国会申请。

4 美国环境与健康管理经验教训对中国的启示

从历史上看，西方发达国家大多经历了从环境与健康问题爆发到基本控制的过程，不仅用了50多年的时间，而且付出了巨大的社会成本。我国经过30多年的快速发展，当前主要污染物排放总量远高于环境容量，环境污染对居民健康影响切实存在，处于局部性和区域性阶段。在全国范围内，“十一五”“十二五”发生的Ⅲ级及以上环境事件的数量逐步下降，但涉及健康损害问题的事件比例上升③[8]。由于规划和产业布局原因，1.1亿居民生活在石化、炼焦等环境健康高风险企业周边④。未来一段时期，我国仍将处于工业化和城市化快速发展阶段，如不积极主动采取应对措施，环境与健康问题存在扩大成为大范围地区性问题的可能性，危及国家安全和社会稳定。面对人民群众日益增长对美好环境的新需求，解决环境与健康问题迫在眉睫。在环境与健康管理的体制机制方面，美国的经验和教训，可以给我们一些有益的启示。

③ 作者所主持的环保公益性行业科研专项“环境铅、镉污染人群健康危害的法律监管研究”课题组，对国家统计局发布的“环境统计年鉴”相关数据进行整理后得出的结论。

④《中国环境报》2014年3月19日报道：环境保护部发布中国人群环境暴露行为模式研究成果1亿多人住宅周边有排污企业。

4.1 明确建立“公众健康优先”的环境管理价值取向

美国自20世纪50年代初期开始出现环境污染问题，到70年代制定《国家环境政策法》，宣告国家的环境管理职责、建立环境影响评价制度并成立环境质量委员会，将环境管理确定为联邦职能，其目的是应对频繁爆发的环境与公共健康事件。特别是由于环境污染对健康的损害具有累积性和滞后性，即使生态环境质量从某个时段开始改善，其对人群健康的影响仍需要较长时间才能缓解；随着科技进步和科学认识发展，还会有新的环境与健康问题不断出现。因此，环境与健康管理不是临时性的应对措施，而是长期、连续、科学的管理过程，是对国家治理体系和治理能力的重大挑战。因此，美国在设置环境管理目标时，无论立法还是行政措施，都要求将污染所可能造成的“健康效应”作为首要的考虑因素，体现了“公众健康优先”的价值取向。这是美国环境管理取得良好效果的成功经验。

在我国，经过30多年的发展，环境立法和环境管理“见物不见人”的现象日益突出，对环境与健康问题的认识存在一些偏差和误区。近十年来，我国的环境与健康问题进入显性爆发期，如重金属污染健康损害(以儿童血铅事件超标事件尤为突出)等，这些能够观察到的环境污染健康损害事件一般具有明确的因果关系或者特异性健康效应指标。同时，媒体报道的大量有关环境污染导致癌症高发或出生缺陷事例，由于缺乏基础数据和机制研究，难以判定因果关系，但吸引社会各界高度关注和质疑。环境与健康问题已经成为人与自然的不平衡、不和谐发展的一个重要体现，也是人民群众迫切希望加以解决的重点、难点问题。

十九大报告将“坚持人与自然和谐共生”作为新时代中国特色社会思想的精神实质和基本内涵，并明确将“加快生态文明体制改革”作为建设美丽中国的重点任务。我们应该树立以保障人群健康为核心的环境管理理念，明确“环境保护优先考虑公众健康”的价值取向，将环境健康风险管理融入环境管理和公共健康服务全过程。

4.2 针对环境与健康风险管理的特点推进生态环境

统一监管机构改革美国国家环保局的建立过程，经历了激烈的争论。虽然最终是一个妥协方案，但是从州管理权到联邦管理权、从联邦各部门争权到集中统一授权的教训值得我们吸取。环境与健康问题本身具有危害大、隐蔽性强、因果关系确定难等特点，即便确立“公众健康优先”的价值目标，也须合理设置管理机构，整合原本分散于不同部门的职能，实际建立以风险管理为目标、多学科联合研究、多部门协同治理的体制机制，才能做到有效、经济、可行地从源头控制污染、有效防范健康风险、避免和减少环境污染损害人群健康事件。

在我国，“十一五”时期，国家卫生计生委(原卫生部)和环境保护部(原国家环保总局)牵头联合16个部门发布了《环境与健康行动计划(2007—2015)》，建立了由卫生和环保“双牵头”的国家环境与健康工作领导小组及领导小组工作协作机制。但这个体制基本上没有运行，呈现“有牵头，无统筹；有分工，无合作”的尴尬局面。实际上，相关部门因认识模糊而消极被动，部门利益主导而行动滞后，与新时代生态文明建设的新要求差距甚大。

十九大报告提出了建立生态环境统一监管部门的改革任务，在未来的机构改革方案中，应建立以控制人群健康风险为目标的环境与健康管理体制机制，整合现有部委的相关职能，将生态环境统一监管部门作为环境健康风险管理最优资源调度者，承担首要职责。应明确生态环境统一监管部门负有改善环境质量、保障公众健康的职责，并承担环境健康风险评估与管理职能。同时，明确卫生、农业、科技、工信、食品药品监督、安全等相关部门在环境与健康风险管理中的协同职能，尤其是明确卫生部门在公共健康管理和服务方面所具有的对环境污染造成的公众健康影响的管理职能。

4.3 以法治思维和法治方法推进环境与健康治理体系建设

美国联邦环保局作为环境与健康统一监管机构，依法设立并在联邦范围内履行法定职责，既根据事权划分原则进行分工，又通过部门间协议等方式建立合作机制；各州卫生部门依照法律与环保部门进行合作，在具体执法过程中因事因地确定参与程度与合作方式，既确定职能分工，更注重实际问题处理有效性。这是保证体制效率和提升整体能力的有益做法，值得我们学习。

我国2014年修订的《中国人民共和国环境保护法》增加了环境与健康保护制度。该法第39条规定：“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病”。到目前为止，由于责任部门不清，环境与健康保护制度被“搁置”。国家层面对环境与健康工作的指导主要是政府规范性文件，事权划分缺乏明确的法律依据，一定程度上导致了公共事务承担上的偶然性和随意性，增加了政府部门间、中央与地方政府间的博弈难度和谈判成本，缺乏稳定性。

为此，应尽快启动相关立法工作，为《中华人民共和国环境保护法》第39条的落实提供配套法规或具体实施细则，以明确环境与健康保护工作的领导体制、相关部门管理职责、部门间协调协同机制、环境与健康调查与风险评估机制、风险评估结果与决策行动关系机制、公众参与机制等，为中央与地方事权划分、部门间分工协作、多元主体参与提供法律依据。

4.4 加强科学研究，加快建设环境与健康风险控制信息系统

环境与健康风险管理的重要基础是按照风险控制原则，建立风险评估制度，并将评估结果运用于决策、管理和事件处理过程。美国为管理环境与健康风险，不仅制定了风险管理规则，更根据风险控制要求建立了较为完善的风险评估体系，实现了环境与健康信息系统的共建共享。通过互联互通的信息系统建设，将不同学科领域、不同管理部门的相关资源予以整合，积累了长时期、大范围的基础数据，研究环境与健康风险产生规律，为制定标准、实施管理提供有强有力的科学技术支撑。这种运用现代信息技术手段整合资源、提高决策和管理科学化水平与能力的经验值得高度重视。

目前，我国的环境与健康工作基本上以国家的科研项目、普查项目、重点调研项目带动的方式进行，相关研究起步晚，基础十分薄弱。加之国家缺乏环境与健康科学研究的整体布局和成果向决策转化的制度安排，研究的碎片化、低水平重复现象较为严重，环境与健康风险评价技术方法、环境污染物污染导致人体健康损害的致病机制、个体和人群健康损害评价标准等方面研究明显不足。环境与健康信息系统没有建立，部门间的信息共享无从谈起。

鉴于我国的实际情况，应着手分阶段、有步骤地推进环境与健康科学研究及信息系统建设，着力加快信息共享步伐。加强环境与健康科技支撑能力建设，研究适用于我国的环境健康风险评估技术；加强环境与健康综合监测能力建设，逐步提高有关环境与健康监测信息的处理能力，为开展环境健康风险预测与预警服务。组织开展具有前瞻性的环境与健康调查，为政府科学决策和开展有效的环境与健康管理提供技术支撑。

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