环境（大气）污染民事公益诉讼实践

2016年到2022年，近六年时间中代理客户的大气污染公益诉讼案结案，借此温故两审程序中涉及的司法实践主要问题。案件代理人是黄滔律师和王悦律师，前期宁宣凤律师、吴青律师和常俊峰律师团队也参与了案件工作。

1. 社会组织提起民事公益诉讼应无法定前置行政程序

《民事诉讼法》2012年8月修正时首次在法律上设立环境污染民事公益诉讼制度，即第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

司法实践中，确有法院在立案审查阶段会首先审查行政环境保护主管部门是否已经采取行政执法行为。最高人民法院（“最高院”）发布的131号指导案例（(2015)德中环公民初字第1号）裁判要点亦阐明： “企业事业单位和其他生产经营者多次超过污染物排放标准或者重点污染物排放总量控制指标排放污染物，环境保护行政管理部门作出行政处罚后仍未改正，原告依据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条规定的‘具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为’对其提起环境民事公益诉讼的，人民法院应予受理。”

但在立法上，《环境保护法》第58条规定及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2020〕20号）（“《环境公益诉讼司法解释》”）均未规定社会组织提起环境民事公益诉讼必须以环境行政执法程序为前置条件。

2016年起代理案件，当时可以检索到大气污染类环境公益诉讼案件16起，除本案外，其余15起案件均为企业超标排放污染物，被环保监管部门行政处罚后、再被提起民事诉讼。本案与该15起案件不同，客户未被环保监管部门行政处罚。

当然，即使在民事诉讼前不存在环境行政执法程序，法院在案件审理过程中，依法应当告知负有环境保护监督管理职责的部门（《环境公益诉讼司法解释》第12条规定），并就特定法律问题及专业问题征求环保监管部门意见（《环境公益诉讼司法解释》第23条规定）。

2. 原告的主体资格

原告通常是社会（环保公益）组织，即《环境保护法》第58条规定的“符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”就此，《环境公益诉讼司法解释》第1条亦规定原告包括“法律规定的机关和有关组织”。 

进而，《环境保护法》第58条规定“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”，司法实践中如果法院认定被告构成大气污染，通常判决被告将大气环境修复费用支付至地方财政账户，原告因案件支出的合理费用（而非牟利）由被告承担。

3. 双方的举证责任

《环境公益诉讼司法解释》第8条规定：“提起环境民事公益诉讼应当提交下列材料：……（二）被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料；”《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2020〕17号）（“《环境侵权案件司法解释》”）第6条规定：“被侵权人根据民法典第七编第七章的规定请求赔偿的，应当提供证明以下事实的证据材料：（一）侵权人排放了污染物或者破坏了生态；（二）被侵权人的损害；（三）侵权人排放的污染物或者其次生污染物、破坏生态行为与损害之间具有关联性。”

据此，原告要求被告承担侵权责任，须举证证明：

第一， 被告排放了污染物或者破坏了生态；

被告排放污染物或者破坏生态的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险，二者之间具有关联性。

当然，考虑到现实中原告的举证能力，司法解释亦规定，原告可以依法请求被告提供证据（《环境公益诉讼司法解释》第13条规定）；或者通过法院调查收集证据的方式证明（《环境公益诉讼司法解释》第14条规定）。

由于司法解释仅规定原告须提交初步证明材料，但是就何等证据即满足“初步证明材料”的要求，没有具体规定。根据最高院的阐释（最高院环境资源审判庭编著，《最高人民法院<关于环境民事公益诉讼司法解释>理解与适用》(“《环境公益诉讼司法解释理解与适用》”)，人民法院出版社，2015年5月版），立案审查阶段不对原告提交的证明材料进行实质审查，原告提交的材料“不需要达到确切证明的程度”。司法实践中，法院审查原告立案时提交的证明材料相对比较宽松，比如本案中原告将有关新闻媒体报道作为初步证明材料，法院亦据此立案受理。

进而，《民法典》第1230条规定：“因污染环境、破坏生态发生纠纷，行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”据此，被告就其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。我们在代理案件中即主张，无论是环境保护部门、还是质量监督检验部门，均未认定客户违反任何中国法律法规和国家标准，更未认定客户系构成所谓污染环境的行为人，因此亦不存在法律规定的因果关系。

4. 被告在行政程序中提交的文件均可作为证据

《环境公益诉讼司法解释》第11条规定：“检察机关、负有环境资源保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”司法实践中，法院在信息资料查询、调查取证、损害鉴定等多方面，均会与环保监管部门协作。涉及需要调取环境影响评价文件及其批复、环境许可和监管、污染物排放情况、行政处罚及处罚依据等证据材料，法院会请环保监管部门协助。

相应地，被告企业在国家市场监督管理总局、生态环境部等行政机关的调查过程中提供的文件，理论上均会被法院调取并作为证据。因此，企业在接受行政调查（包括相应的行政处罚、行政复议）时须依法审慎对待。

5. 如何理解对社会公共利益的损害？

民事公益诉讼案件的被诉行为须已经损害社会公共利益或具有损害社会公共利益重大风险（比如《环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。”《环境公益诉讼司法解释》第1条规定：“法律规定的机关和有关组织……对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼。”）因此须厘清对社会公共利益的认定。

《民法典》等法律中尚无就“社会公共利益”这一概念的定义（原《合同法》第52条关于“损害社会公共利益的”的表述已被“违背公序良俗”所取代。根据最高院对该条的阐释：“本条用‘公序良俗’这个概念包含了‘社会公共利益’的内容，同时增加了‘善良风俗’的内涵。”）最高院环境资源审判庭认为（最高院环境资源审判庭编著《环境公益诉讼司法解释理解与适用》）：“社会公共利益的核心在于公共性，涉及不特定多数人的利益。根据通常的理解，所谓公共利益应该是指国家利益和社会不特定多数人的利益。”

生态环境部《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节》第1部分“总纲”规定：“生态环境损害指因污染环境、破坏生态造成环境空气、地表水、沉积物、土壤、地下水、海水等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统的功能退化和服务减少。”据此，造成“生态要素的不利改变”或“生态系统的功能退化和服务减少”的“污染环境”、“破坏生态”可被理解为损害社会公共利益。

司法实践中，法院通常认定如果侵权人的行为对环境产生了实质性的（严重的）污染后果或侵权人的行为造成生态环境安全隐患，即可能构成损害了公共利益。例如，最高院发布的《人民法院依法审理固体废物污染环境典型案例之八》（(2019)沪民终450号），该案中侵权人非法进口的固体废物没有被实际使用、尚未造成实际的生态环境损害，但上海市高级人民法院认为：“四被告在明知铜污泥系国家禁止进口的固体废物的情况下，共同商议、分工合作，实施了非法进口、购买境外固体废物的行为，造成了环境污染风险，损害了社会公共利益，依法应当承担侵权责任。”

6. 关于损害的鉴定

《环境公益诉讼司法解释》第14条第二款规定：“对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。”因此，法院通常委托鉴定机构就被告排放污染物是否造成损害进行鉴定。鉴定的依据包括本案审理时适用的原环境保护部环境规划院《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》（“《环境损害鉴定评估方法》”）。

2020年12月，生态环境部和国家市场监督管理总局又联合发布了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节》（包括第1部分“总纲”、第2部分“损害调查”）、《生态环境损害鉴定评估技术指南 环境要素》（包括第1部分“土壤和地下水”、第2部分“地表水和沉积物”）以及《生态环境损害鉴定评估技术指南 基础方法》（包括第1部分“大气污染虚拟治理成本法”、第2部分“水污染虚拟治理成本法”）。

本案中，客户聘请了在排放特征、控制策略、排放估算、空气质量管理和环境影响和风险评价上具有经验的国际环境咨询公司专家出具排放物影响评价报告。

7. 损害赔偿金额的评估

如果法院认定被告须承担责任，将涉及对被告需要承担的损害赔偿金额的评估。

《民法典》第1235条规定：“违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（四）清除污染、修复生态环境费用；（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”

《环境公益诉讼司法解释》第20条规定：“人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。”第21条规定：“原告请求被告赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失的，人民法院可以依法予以支持。”第23条规定：“生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保资源护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。”

根据最高院对《环境公益诉讼司法解释》第23条的阐释（最高院环境资源审判庭编著《环境公益诉讼司法解释理解与适用》）：“上述因素部分参考了环境保护部制定的《环境污染损害数额计算推荐方法》（以下简称《推荐方法》）规定的部分评估参数。……针对环境污染所致生态环境环境损害无法通过恢复工程完全恢复、恢复成本远远大于其收益或缺乏生态环境损害恢复评价指标的情形，《推荐方法》推荐使用‘虚拟治理成本法’。所谓虚拟成本法，就是按照现行的治理技术和水平治理排放到环境中的污染物所需要的支出。”

在最高院公布的132号指导案例（(2018)冀民终758号）中，法院委托原环境保护部环境规划院对企业排放大气污染物致使财产遭受损失的数额、及采取替代修复措施修复被污染的大气环境所需费用进行评估，并采取虚拟治理成本法计算企业超标排放大气污染物造成的损失。根据原环境保护部《推荐方法》第4.5条规定，环境空气Ⅱ类区生态损害数额为虚拟治理成本的3-5倍。相应地，法院判决中认为利用虚拟治理成本法计算得到的环境损害可以作为生态环境损害赔偿的依据，并按照虚拟治理成本的3倍计算生态损害数额。

8. 若未被认定违法法律法规或国家标准，则应不能成立环境侵权惩罚性赔偿责任

《民法典》施行前，社会组织在环境民事公益诉讼中提起赔偿请求的法律基础主要为《环境公益诉讼司法解释》（该司法解释依据当时有效的《侵权责任法》等法律制定）第18条及第22条规定。其中第18条规定：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、修复生态环境、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”第22条规定：“原告请求被告承担以下费用的，人民法院可以依法予以支持：（一）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（二）清除污染以及防止损害的发生和扩大所支出的合理费用；（三）合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用。”即，赔偿损失以弥补损失（而非惩罚性赔偿）为原则。

但是2021年1月起实施的《民法典》第1232条规定：“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”相应地，《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（“《环境侵权案件惩罚性赔偿司法解释》”）亦于2022年1月施行。

根据《环境侵权案件惩罚性赔偿司法解释》第4条规定，生态环境侵权惩罚性赔偿责任须由被侵权人举证证明满足如下特别构成要件：

第一， 侵权人的污染环境、破坏生态行为违反了法律规定；

第二， 侵权人主观上具有污染环境、破坏生态的故意；以及，

侵权人行为造成严重后果。

《民法典》施行后的司法实践中，法院判决环境侵权惩罚性赔偿责任成立的案件中，被诉企业或直接责任人员通常均已被追究刑事责任，被诉行为被认定为构成违法犯罪行为。

9. 调解或和解结案

        《环境公益诉讼司法解释》第25条第1款规定：“环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后，人民法院应当将协议内容公告，公告期间不少于三十日。”即，与普通民商事案件调解结案不同，环境污染民事公益诉讼调解书将在人民法院公告网上进行30日公告。如有异议，比如调解协议内容损害社会公共利益等异议，将由法院审查异议是否具有事实和法律依据，如调解协议不违反法律规定和社会公共利益，法院将予以确认，并出具民事调解书结案。

如果法院调解结案，通常采取被告向慈善协会捐赠、及/或与信托公司成立慈善信托的方式，慈善信托的目的为保护生态环境、支持环保公益事业发展。其中亦涉及公益性（慈善）捐赠票据、税收优惠等实务问题。

除法院主持调解结案外，《环境公益诉讼司法解释》第26条规定：“负有环境资源保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的，人民法院应予准许。”比如，某起涉及湿地保护的环境公益诉讼中，法院了解到被告已被市环保局处罚，并停止营业进行整改。法院召集各方专家进行论证、评估后，原告（社会组织）与被告达成和解协议，由被告出资修复湿地。原告认为其诉请的公益目的已经实现，向法院请求撤回起诉材料。

        本文或略显晦涩，也与热点无关，系办案实务中的理论实践小结，供大家参考。

感谢实习生孙一文对本文作出的贡献。

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