探索预防性环境民事公益诉讼优化路径
日期：2024-05-14 来源：中国社会科学网
党的二十大报告提出，“推进健康中国建设……把保障人民健康放在优先发展的战略位置”，并强调“完善公益诉讼制度”。环境污染所导致的健康损害具有潜在性、滞后性与不可逆转性，以现实损害为要件的传统侵权责任难以实现对环境污染潜在受害者的周延保护，环境污染的风险属性决定了以损害赔偿为中心而建立的事后救济模式存在制度缺陷。近年来，法院在面对预防性环境司法案件时呈现出更加包容、开放且积极的应对姿态。以“云南绿孔雀案”“四川五小叶槭案”为代表的预防性环境民事公益诉讼已然表明，生态环境损害风险具有可诉性。
预防性环境公益诉讼突破了传统“无损害则无救济”的司法理念，以防范环境风险为核心目标，借助司法手段应对具有科学不确定性的环境风险。从功能主义视角分析，预防性环境司法的发展符合风险社会背景下环境利益的扩张性保护需求，以实现对环境风险行政规制“失灵”的弥合。聚焦于环境司法审判实践，检视环境公益诉讼的运行现状与困境成因，可从以下四个方面对我国现行预防性环境公益诉讼进行制度优化。
第一，拓展预防性环境民事公益诉讼的救济范围，将纯粹生态环境风险以外的环境健康风险纳入法律规制范畴。
环境健康风险是指人类活动排放的有害物质作用于环境媒介，通过环境介质进行迁移、转化，最终导致人体健康损害的环境风险，例如重金属、地下水、土壤、放射性污染对公众健康的损害风险。环境健康风险的规制目的在于，有效预防环境污染可能对社会公众造成的健康危害，避免发生严重且不可逆转的公众健康损害。环境公益诉讼的保护对象，既包括生态环境公共利益，也包括公众环境健康利益。尤其在涉及环境污染导致公众健康损害的公共领域，人身损害一旦现实化则不可逆转，应当积极预防和控制可能发生的环境健康风险。此外，环境健康风险的受害群体通常为一般社会公众，具有对象上的不特定性。因此，公众环境健康权益作为一种难以归属于某一特定主体的社会公共利益，理应通过环境民事公益诉讼予以救济。
第二，优化“重大风险”的司法认定规则，完善环境质量标准和环境风险评估制度，特别关注对人体健康的保护需求。
在司法实践中，“重大风险”通常表现为被告的环境侵害行为给生态环境利益或公众健康安全等社会公共利益带来现实而紧迫的损害威胁，若不及时采取预防性救济措施，将导致发生严重且不可逆转之损害的事实状态。首先，应将环境风险区分为生态环境风险和人体健康风险，由此制定与之相对应的生态环境标准和人体健康标准，并根据社会一般理性人对环境风险的接受程度，划分可接受的风险标准和不可接受的风险标准。其次，我国《环境保护法》第39条对国家建立健全环境与健康监测、调查和风险评估制度作出了原则性规定，应当据此完善环境风险评估制度，强化政府对环境健康风险的管理、监测、评估和调查义务，以便动态掌握环境风险的变化趋势，并及时将调查评估结果运用于决策当中。最后，完善风险管理和沟通机制，使之与风险评估机制有效衔接，再结合损害的发生概率和影响范围等因素，对重大风险的现实危险性进行综合研判，保障社会公众的环境健康权益。
第三，合理分配因果关系的证明责任，切实减轻原告的举证负担。
环境侵权案件存在证据偏在的客观现实，双方当事人的经济实力和诉讼能力差距明显，原告在调查取证、技术论证方面困难重重。为实现实质正义与诉讼公平，减轻原告的证明负担势在必行。在预防性环境民事公益诉讼中，因果关系要件事实的证明责任分配规则是“原告对关联性进行初步证明—推定因果关系成立—被告证明因果关系不存在”。对于承担“关联性”初步证明责任的原告，应适用“优势证据”证明标准；对于承担“因果关系”反证责任的被告，则应适用“高度盖然性”证明标准。具体而言，首先由原告方提交初步证据，对侵害行为与损害结果之间的关联性进行举证，以优势证据标准设定关联性的证明程度。原告应就损害的发生具有盖然性或相当程度的可能性进行举证，倘若其能够证明“损害结果的发生比不发生更有可能”，则视为已完成举证责任，从事实上推定因果关系成立。此后，证明因果关系不存在的反证责任转移至被告方，由被告就因果关系不成立进行举证。若要推翻已被推定的因果关系，则需要被告方对因果关系不存在的证明程度达到高度盖然性标准。若被告无法完成证明或因果关系要件事实处于真伪不明的状态，则由其承担败诉的不利后果。
第四，重塑环境保护禁止令的程序规则，设置具有独立性质的环境禁令适用程序。
环境保护禁止令应当比照人格权禁令的制度构造，突破现有的行为保全模式，适用独立于普通诉讼程序且兼具实体性质的禁令裁决程序。环境保护禁止令与人格权禁令在遏制侵权行为发生方面有着异曲同工之处，应当秉承整体性思维，增设独立的禁令程序和相应的案由规定，对人格权禁令、环境保护禁止令等禁令适用统一的程序规范，最大程度发挥禁令制度的损害预防功能。与人格权禁令局限于人格权保护不同，环境保护禁止令适用于各类环境民事权益的预防性保护，包括纯粹生态环境利益以及人身财产权益，体现了环境公益救济与私益救济并重的司法理念。环境保护禁止令的申请主体除了自然人、法人、非法人组织以外，还包括国家规定的机关或者法律规定的组织。面对当事人的禁令申请，法院应先作形式审查，判断申请主体、事项、依据等是否符合程序要件，当形式审查通过后，便可针对申请事实及理由、证据材料等进行实质审查。法院根据案件实际情况认定确有必要颁发禁令的，也可依职权启动禁令程序。
总之，预防性环境公益诉讼在属性定位、调整范围、适用规则、程序规范、责任方式等方面，均与传统侵权诉讼存在较大差异。因此，在进行具体规则设计时，需要精确把握该类诉讼的价值目标与特点，推动学术界和实务界达成共识，有效破解预防性环境民事权益救济的现实困境。同时，环境公益诉讼的快速发展也在一定程度上反映了行政权缺位导致的司法权扩张现象。在生态环境治理问题上，应当进一步加强民事司法与行政执法的有机衔接，完善行政规制与司法救济之间的联动协作机制，发挥公私法协同治理效应，共同推进我国环境治理体系与治理能力现代化。
（本文系国家社科基金一般项目“环境污染潜在健康损害的预防性救济机制研究”（22BFX126）阶段性成果）
（作者系湖南工商大学法学院副教授；湖南工商大学廉政建设协同创新中心研究员）
