论环境公益诉讼

　　【摘要】环境公益诉讼对于加强我国生态环境保护具有重要意义。新修订的《环境保护法》将公益诉讼制度引入其中,为司法实践中环境公益诉讼的开展赋予了法律上的正当性。本文通过梳理现行我国环境问题的司法保护现状,介绍了环境公益诉讼的概念,着重论述检察机关在环境公益诉讼当中发挥的重要作用。

　　【关键词】环境公益诉讼 检察机关 原告资格

　　一、我国环境问题司法保护现状

　　随着我国经济的发展,环境问题愈来愈受到大众的关注。1989年我国出台了第一部《环境保护法》开启了我国环境保护之路。《大气污染防治法》、《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《海洋环境保护法》等有关环境保护的规范性法律文件的陆续出台为环境执法奠定了法律基础。然而,与之相反的是,环境污染事件却屡见不鲜。从首都北京的PM2.5引发的重度雾霾天气,到兰州水污染事件,环境问题成为当下中国转型发展时期的瓶颈。

　　从立法角度来看,目前规范环境问题的法律主要以《环境保护法》为核心的一系列环保类法律。新修订的《环境保护法》第五十八条新增了有关公益诉讼的内容,即“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(1)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(2)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”与此对应的民诉法及其司法解释在原告资格上也予以了适度放宽:《民事诉讼法》第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。这些法律的修改为实践中环境公益民事诉讼的开展提供了法律依据。然而,对于行政类规定,法律尚未进行修订。另外,对于环境公益诉讼具体适用的法律程序,如是否应当创设新的诉讼规则,抑或适用现有《民事诉讼法》《行政诉讼法》;取证责任的分配;原告资格即“法律规定的机关”具体指那些机关,这些内容都尚不明确。一方面由于环境公益诉讼的复杂性,社会影响的广泛性,理论界对环境公益诉讼制度设计争议较大,另一方面,环境公益诉讼对我国而言尚处于起步阶段,实践经验不足,需要积累更多行之有效的方法,避免最终立法脱离我国实际而难以操作。

　　从司法实践角度来看,我国部分地区曾出现过一些环境公益诉讼的个案。如2009年中华环保联合会起诉贵州省清镇市国土资源局不作为,是我国首例环境公益行政诉讼;2007年贵阳市两湖一库管理局作为环境公益诉讼的原告,向清镇市法院环境保护法庭提起环境污染损害诉讼,要求平坝县境内的贵州某化工有限公司停止污染侵害,成为了贵州省首例“官告民”成功的公益诉讼。此外,各地政府也结合地方特色出台了规范环境公益诉讼的规范性法律文件。2008年无锡市法院和检察院联合发布了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》;2010年嘉兴市出台了《关于环境保护公益诉讼的若干意见》以及2012年江苏省高院发布《关于在我省部分法院开展环境保护案件集中化审判试点工作的通知》。这些文件有的将环境公益诉讼的原告限定为政府机关,社会团体,有的限定为检察机关等等不一而足。

　　综上所述,无论是立法设计还是实践操作,环境公益诉讼制度需要进一步构建和细化,特别是对于检察机关提起公益诉讼,要在实践基础上不断总结,摸索出符合我国现实国情的环境公益诉讼发展路径。

　　二、环境公益诉讼分析

　　(一)环境公益诉讼的概念

　　环境公益诉讼是公益诉讼这一门类下的细分。对于环境公益诉讼的理解必须建立在对公益诉讼的认识之上。早在罗马法时期,诉讼就分为公益诉讼和私益诉讼。所谓公益诉讼,指的是为保护公共利益,除法律另有规定外,由罗马市民提起的诉讼。所谓私益诉讼,指的是为保护个人利益而提起的诉讼。

　　公益诉讼起源于古罗马,在近代才得以发展和完善。然而,时至今日对于公益诉讼的界定也是众说纷纭,理论界并未达成统一共识。有的学者认为,“公益诉讼指的是与自己没有利害关系的诉讼,即公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益,而没有直接损害原告的利益。诉讼的对象是国家机关及其公务员,审查的是国家的行为或不作为”。[1]有的学者认为,公益诉讼是指“有关组织和个人依据法律规定,对违反法律而给国家、社会公共利益造成了事实上损害或潜在损害的行为,向法院起诉由法院追究违法者的法律责任的诉讼活动”[2];有的学者认为,“公益诉讼是特定的国家机关、组织或者个人依照法律规定,为保障国家或者社会公共利益而提起的诉讼”。[3]有的学者认为,公益诉讼是指为了维护国家和社会利益而提起的诉讼,它的主体只能是国家机关,在我国就是检察机关。[4]

　　笔者认为,首先,根据公益诉讼在其他国家的发展趋势,提起公益诉讼的主体资格逐步扩大,向社会普通公民延伸,这是社会自治、民主权利发展的必然要求,因而对于环境公益诉讼的主体资格应当放宽。其次,公益诉讼所保护的客体也应当按最大范围进行解释。再次,依梁慧星先生的观点,公益诉讼仅指行政环公益诉讼。就社会发展现阶段而言,公益诉讼局限于行政诉讼领域难以解决其他的社会问题,比如环境保护、国有资产流失等,只有扩大公益诉讼的范围,才能最大程度的保护社会公益,实现环境公益诉讼的最终价值。因此,笔者认为所谓公益诉讼指的是为保护社会公共利益,经法律授权的国家机关、社会组织和公民,对侵害社会利益、集体利益、不特定多数的第三人利益的行为,按照法定程序向人民法院提起诉讼的一种制度。具体到环境公益诉讼而言,即特定的国家机关、社会组织和个人,对有关民事主体或行政机关侵犯环境公共利益的行为向法院提起诉讼,由法院依法追究行为人法律责任的制度。

　　(二)环境环境公益诉讼的特征

　　环境公益诉讼并非是独立于民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼之外的诉讼类型,它仅是为描述由国家机关、社会组织或公民为保护社会公益而提起诉讼的学理上的称呼。环境公益诉讼可能涉及民事、行政、刑事[5]各个领域,与它对应的是私益诉讼。这一根据保护客体不同而进行的分类有助于实践中对于社会公共利益的保护。与传统的私益诉讼相比,环境公益诉讼具有其自己的特征:

　　(1)原告主体的广泛性

　　传统诉讼当中,只有与案件有直接利害关系的当事人才能向人民法院提起诉讼。《民事诉讼法》第一百一十九条规定,起诉必须符合下列条件:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。《行政诉讼法》第十二条列举了12种可以提起行政诉讼的情形,无一不是当事人自己的权益受到损害的情形。而对于环境资这类源涉及社会大众的公共利益受到不法侵害时,难以找出具体的受害人。当受害人众多,每一个人所受损害较小时,考虑到经济成本等原因,也鲜有人会主张自己权益。“搭便车”的现象在司法实务界屡见不鲜,其结果是无人起诉。区别于传统诉讼,环境公益诉讼赋予了更多社会主体诉权,突破了传统诉讼的“直接利害关系”的准则,更有效的调动社会公共力量管理社会公务。学术界一般认为,提起环境公益诉讼的主体包括经法律授权的国家机关和有关社会团体,在其他国家也允许个人起诉。

　　(2)保护客体的公益性

　　环境环境公益诉讼保护的客体是环境这一公共利益,这是环境公益诉讼区别于传统诉讼最主要的特征,即客体的公益性。然而,何为公共利益理论界尚未达成共识,甚至有学者直接否定该概念的存在价值。[6]在我国,有学者认为公共利益应该有两层含义:第一层为社会公共利益,即为社会全部或者部分成员所享有的利益;第二层是指国家利益。[7]另有学者从宪法角度进行分析,认为“只要符合为共同体中的大多数人有益即确定为公共利益”。[8]

　　诚然,“公共利益”一词在国内立法中缺乏明确性,属于法律中的不确定性概念,随着社会进程的发展,其内涵和外延也在不断变化。笔者认为,公共利益指的是针对不特定多数人的利益,法律无需对公共利益作出确定性的释明,应根据社会发展的不同时期对应不同的概念范围。环境公益诉讼所保护的也正是此类不特定多数人的利益。

　　(3)诉讼程序的特殊性

　　一般的民事、行政诉讼,只要符合法定的起诉条件法院就应当受理。由于环境公益诉讼的原告资格广泛,为避免滥诉,应当设置有别于普通程序的特殊诉讼程序,以保障法院诉讼活动的正常进行。另外,在诉讼过程中,原被告的举证责任也应当有所区别。例如对于环境污染案件,作为社会组织或个人的原告在污染鉴定、因果关系证明等方面与被告力量不成比例,在举证责任上应适度向被告倾斜。

　　环境公益诉讼近几年在我国的发展方兴未艾,司法实践中也出现了一些检察机关、社会组织提起环境公益诉讼的实例。十八届四中全会的报告中也首次提出了探索检察机关建立环境公益诉讼制度,表明在我国社会转型时期,保护生态环境成为全社会的共识。在国外,环境公益诉讼制度发展多年有余,特别是在美国,环境公益诉讼极大的推动了社会公共事务的发展,调动了公民参与社会管理事务的积极性,加强了对政府的监督,使得政府权力在法定范围内行使。

　　三、检察机关在环境公益诉讼中的地位

　　新修订的《民事诉讼法》和《环境保护法》中都将环境公益诉讼列入其中,但对于原告资格规定尚不明确。修改后的《民事诉讼法》第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”,此处“法律规定的机关”和“其他组织”是否包含检察机关不甚明确;新修订的《环境保护法》中将原告资格限定为“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”且“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织,并未将检察机关列入其中。然而,从本文第一部分就可以看出,检察机关在实践中已介入到环境污染类案件当中,并充分发挥出了检察机关监督法律执行的职责。

　　检察机关作为环境环境公益诉讼的原告有法律上的正当基础:首先,《中华人民共和国宪法》第129条规定:“中华人民共和国检察机关是国家的法律监督机关。”第131条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”即人民检察院享有检察权,负有依法履行法律监督的宪法职责。《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定:“人民检察院通过行使检察权...保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”。可以看出,检察权的行使目的乃是为保护公共权利和公民个人权利,检察院作为环境环境公益诉讼的原告是行使检察权的应有之义。其次,检察机关作为环境环境公益诉讼的原告是公诉权的具体应用。公诉是检察机关为维护国家利益和社会公共利益,代表国家对违反法律的行为提起控诉并出庭支持其主张的权利。[9]从这个意义上来说,公诉权的具体内涵不限于我们所熟知的刑事犯罪公诉权,还应当包括民事公诉权和行政公诉权。对于严重破坏生态、涉及不特定多数群体的环境污染案件,检察机关应当行使民事公诉权或行政公诉权,以真正实现保护社会公共利益的最终目的和价值。然而,囿于民事和行政类案件有专门的法律进行调整,检察机关行使民事或行政公诉权应当作为保护社会公益的最后一道屏障,即通过传统的救济渠道无法实现诉讼目的时才应当介入,保证公诉权的审慎性。最后,检察机关作为环境环境公益诉讼的原告有其特有的历史渊源。检察制度发端于法国的私人检察长制度,当时的理论认为检察机关的职责就是维护公益。[10]随着工业革命的发展,环境问题日渐突出,普通百姓深受其害,为保护多数人的利益,检察机关逐渐介入到环境保护案件中,维护社会公共利益。最为典型的是美国设立的私人检察长制度,即采取宽松的政策赋予法定机关、社会团体以原告资格。日本也在经历了数十年的环境污染诉讼中赋予了检察机关更多的介入环境公益诉讼的权利。

　　检察机关作为环境公益诉讼的原告符合我国客观实际。根据现有的环境公益诉讼理论,有资格提起环境环境公益诉讼的主体包括国家机关、社会组织和个人。社会组织是社会中部分群体为特定的目的而组建起的具有一定稳定性的组织。在环境保护领域,代表性的如中华环保联合会[11],虽然具有专业性强的天然优势,但面对环境环境公益诉讼这一成本高、耗时长、地方政府压力大,也是举步维艰。[12]对个人而言,环境污染往往涉及不特定多数人的利益,每个人个人力量十分有限,环境专业知识匮乏、鉴定费用高等等,也是阻挠个人提起环境公益诉讼的障碍。更遑论此类涉及不特定多数人利益的案件实践中往往会出现“搭便车”的现象,致使公众的利益难以得到有效保障。相较而言,检察机关作为环境环境公益诉讼的主体有以下几个优势:首先,检察机关严格在法律范围内行使职权,避免过度干预政府机关行使职权。政府机关的政府行为以效率为先,过度的干预政府机关的行政行为会导致行政权的效率低下。检察机关只有在法律规定的范围、权限内对政府机关提起行政环境公益诉讼,避免了滥诉。其次,检察机关所享有的检察权有利于环境案件的调查取证。对环保组织和个人而言,对于成因复杂的环境污染案件,往往存在取证难的困境。而检察机关可以有效利用所拥有的调查权对该类案件进行调查取证,极大的提高了环境环境公益诉讼的效率。最后,检察机关在人财物上都有明显优势。检察机关里专业人才济济,民事行政检察科更是专门负责民事和行政类案件的业务部门,在处理民事、行政类案件上经验丰富,理论扎实。另外,检察机关是享受财政拨款的司法机关,环境环境公益诉讼有财务上的保障。

    （作者单位：湖北省武汉市江岸区人民检察院）

    注释：

    [1]梁慧星：《关于环境公益诉讼》,原载吴汉东编《私法研究创刊号》,中国政法大学出版社，2002年版，第361页

    [2]颜运秋著:《环境公益诉讼理念研究》,中国检察出版社，2002年版,第58页。

    [3]江必新

    [4]马守敏：《环境公益诉讼亟待支持》,《南方周末》2001年9月13日,第16版。

    [5]事实上，不少学者认为刑事环境公益诉讼即检察机关的公诉。

    [6]【美】布坎南、戈登。塔洛克：《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》,陈光金译,中国社会科学出版社2000年版,第14页。

    [7]颜运秋:《环境公益诉讼理念研究》,中国检察出版社2002年版。

    [8]《我国宪法上“公共利益”的界定》中国人民大学法学院?胡锦光 王锴

    [9]陈阳:《检察机关环境环境公益诉讼原告资格及其限制》,山东人民出版社, 2009年版。

    [10]张卫平：《程序的公正实现中的冲突与平衡》,检察日报, 2000年7月。

    [11]中华环保联合会是经中华人民共和国国务院批准，民政部注册，中华人民共和国环境保护部主管，由热心环保事业的人士、企业、事业单位自愿结成的、非营利性的、全国性的社团组织。

    [12]http://news.qianlong.com/28874/2015/04/07/2500@10254999.htm。2015年9月16日最后一次访问。

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