我国环境公益诉讼立法研究

1、我国环境公益诉讼立法研究 环境公益诉讼是指特定的国家机关、 相关的组织和个人作为公共利益的代表人，在环 境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公益不受损害，对行为人提起民事、 行政诉讼的诉讼活动。对此新型诉讼制度，各国称呼不一，如环境民众诉讼、环境公民诉 讼但其内涵基本一致。在这种诉讼中，被诉行为侵害的是某一社会群体的集体环境权益， 而不是直接损害某个人的私人利益。 环境公益诉讼包括环境行政公益诉讼和环境民事公益 诉讼两种模式。 一、国外立法的考察 公益诉讼起源于古罗马，而且有公益诉讼和私益诉讼之分，以私人资格发生的诉讼， 以保护私人权益为目的，仅特定人才能提起，叫私益诉讼 ；以保护社

2、会公益为目的，除法 律有特别规定者外，凡市民均可提起，叫做公益诉讼。 （一）英美法系 1.美国 美国国家环境政策法要求所有的联邦机关在对“一切对人类环境有影响的联邦行 动”中应充分考虑环境利益。联邦机关的此类行动均可进入司法审查的对象范围，若它们 没有遵守国家环境政策法所规定的环境影响评价程序，公民或社会团体就可以此为由 请求司法审查。清洁空气法还首创了著名的“公民诉讼条款”，以此建立了公民诉 讼制度。美国公民诉讼不论是针对排污者的诉讼还是针对行政机关的诉讼，目的都在于维 护公共利益。公民诉讼虽然以“公民”为名，但实际上任何个人、团体、包括企业、州政 府，都可以提起诉讼。 2.英国 在英国，公

3、民可以借助检举人诉讼制度寻求对环境等社会公益的司法救济，只有法务 长官才能代表公众提起诉讼以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为。但是，如果该问题 能够引起司法长官的注意而他拒绝行使其职权，个人就可请求司法长官由自己去督促诉 讼。如果司法长官允许，就可以由他提起诉讼。这种为公民用来寻求环境等公益司法救济 的检举人诉讼制度可以认为是公益诉讼的一种过渡型形态。 （二）大陆法系 1. 德国 德国法院对团体诉讼倾向于保守的态度， 仅在几个特定的法律领域内赋予团体以团体 名称起诉的权利。1976年原西德在制定自然保护法时，曾有人提出为将团体诉讼制 度适用于环境保护领域，应在该法中肯定民间环境保护组织的团体

4、诉讼地位，但因诸种原 因遭到否决。近些年，随着环境保护的呼声日高，这一问题再次被重视，学界不满足于团 体诉讼制度的现状，开始探索新的途径，以解决环境损害赔偿的群体诉讼问题。 2. 意大利 在意大利，团体诉讼最初仅适用于不正当竞争诉讼，后来被扩大到劳动诉讼中，最后 又被扩大至环境法的范围。1986年7月8日发布的第349号法令规定，如果行政行为的 许可、拒绝或者不作为违反了对自然的保护及对自然景观的维护，那么某些被认可的团体， 即便其权利并未受到侵害，也有权对该行政行为提起诉讼。 、我国环境公益诉讼的立法现状 （一）实体法上规定的不明确 宪法第12条规定：“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组

5、织或个人用任 何手段侵占或破坏国家或集体的财产”。民法通则第 5条规定：“公民、法人的合法 民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”。人民检察院组织法第4条规定： “人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产， 保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”。环境保护法第6条规定：“一切单位 和个人都有保护环境的义务，并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控 告”。虽然这些零星的规定与环境公益诉讼有关，但由于这些规定过于抽象，缺乏可操作 性，使得这些零星的与环境公益诉讼相关的规定在实践中无法充分发挥其应有的作用。 （二）诉讼法上规定的缺陷 民事诉讼方面，

6、民事诉讼法第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公 民、法人和其他组织”，这就要求提起环境民事诉讼者必须是人身或财产权益直接受到他 人民事不法行为侵害的人。行政诉讼方面，行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或 其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本 法向人民法院提起诉讼”，这就排除了与具体行政行为无关的其他人或组织为他人或公共 利益提起诉讼的可能性。民事诉讼法第 15条规定：“机关、团体、企业事业单位对 损害国家集体和个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉”， 但这仅是支持起诉的体现，检察机关并不能以此为依据提起环境公益诉讼。

7、 由于我国民事诉讼法和行政诉讼法采用的是当事人适格或正当当事人理论，为限制当 事人诉讼权利的滥用，要求诉讼实施权的基础为诉的利益。诉的利益有直接利益和间接利 益，个人利益和超个人利益之分。而环境利益是一种以公益为主兼有私益，个人利益和超 个人利益相互结合的利益。这种将诉讼资格限于具有足够利益的本人的理念难以适应社会 的发展，特别是在环境问题等涉及公共利益方面显得苍白无力。 三、我国环境公益诉讼立法的可行性 （一）理论准备日趋成熟 1. 实体上公众环境权理论 法律并不创设利益，法律主要通过赋予利益主体一定的权利来达到保护利益的目的。 当环境公益的维护日益成为主流社会价值时， 迫切要求赋予一定的主

8、体以权利来实现对环 境公益的保护，这种权利就是我们所说的“公众环境权”。6环境公益诉讼是公众环境 权从理论到实践，从立法保障到法律实施的基本标志， 特别是政府机关侵害了环境公共利 益时，为有效地维护公众环境权，要求我们在法律上必须有所突破，赋予公众提起环境公 益诉讼的权利。虽然现行法律仅限于规定国家的环境管理权力和公民的环境保护义务，但 学界就创立公众环境权已基本形成共识。 2. 程序上信托理论 信托理论包括公共信托理论和诉讼信托理论。“公共信托”理论来源于罗马法，是指： 空气、水流、海岸、荒地等均是人类的共同财产，为了公共利益和公众利用之目的而通过 信托方式由国王或政府持有。美国学者 Jos

9、e Sax于1970年在密执安法律评论上发表 题为自然资源法中的公共信托理论：有效的司法干预的文章,将公共信托理论用于环保 领域。公共信托理论是建立诉讼信托理论的基础，当全体国民交给国家信托管理的财产受 到侵害时，国家就有义务保护信托的财产不受损害，于是产生诉讼信托 信托理论对我国环境公益诉讼立法有重要借鉴意义。信托法第六章专门规定了“公 益信托”，第60条第6款规定：“为发展环境保护事业，维护生态环境可以设立公益信 托”；第61条规定：“国家鼓励发展公益信托”，公益信托解决了公民个人主张权利的依 据问题，该条规定可以视为环境公益诉讼的权利基础。国家或政府作为受托人对于环境资 源依法行使所有权

10、和环境行政管理权， 承担环境保护的义务。如果国家或政府滥用权力或 损害受托人的利益，公民可以主张权利。 （二）法律依据基本到位 1. 国内法中的法律依据 我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规 定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。该条规 定从根本上明确了公民在环境保护方面的基本民主权利，其中的“通过各种途径和形式” 从理论上分析应当包括“诉讼”的途径和形式；宪法第129条又规定：“中华人民共 和国人民检察院是国家的法律监督机关”。 既然是法律监督机关，对于行政机关违法侵犯 环境公益的行政行为，当然就有权实施监督。只是对监督方式

11、未作明确规定，既然检察机 关在维护环境公益方面的效用是明显的，当然应该确立诉讼方式。 2. 国际法上的法律依据 1998年的公众在环境事务中获得信息，参与决策，诉诸司法权利的奥胡斯公约 规定：“公众的环境知情权、决策参与权受到有关公共机构的不当处理时，有权诉诸法院 和其他独立的公正的机构”，同时要求各国的“法律和制度必须保证这个问题是可诉 的”，并且“国家应该为这一权利的实现提供程序保证，在环境问题上诉诸司法，获得救 济的权利成为环境权实现的最后的法律保障”；1992年联合国环境与发展大会通过的里 约宣言规定：“各国应广泛传播信息，促进和鼓励公众知情和参与。应使公众能够有效 地利用司法和行政程

12、序包括补偿和补救程序。” （三）社会基础已经具备 1. 我国民主和法制的发展和完善 环境公益诉讼立法的社会基础在于民主的发展和法治的进步，在一个法律不完善，法 律制度、机构、设施不健全，国民和政府官员法治观念淡薄的国度，要进行环境公益诉讼 立法无疑是在建造华而不实的空中楼阁。 我国自改革开放以来，法律日臻完善，法律制度、 机构、设施逐步健全，国民和政府官员的法治观念不断提高，这为环境公益诉讼立法奠定 坚实的根基。 2. 民众素质的提高和环保团体的发展 公民法律意识的提高是市场经济的伴生物，随着现代市场经济在我国的确立， 人们不 在停留在满足于物质生活的富足，更要求享有健康安全的环境；人们法律意

13、识的提高又催 生出以维护环境公益为宗旨的团体组织， 通过这些团体，人们可以更有效地以法律为武器 与侵犯环境权益的行为作斗争。目前我国的环保社团约有1600余个，随着小政府大社会 格局的形成，将为环境公益诉讼立法创造了良好的条件。 四、对我国环境公益诉讼立法的设想 （一）如何在法律上规定环境公益诉讼 将环境公益诉讼分别纳入民事诉讼法、行政诉讼法，还是将其规定在环境保护法里面 是值得关注的问题。在实体法中规定提起诉讼的权利在我国并不鲜见，是否能以修改环境 保护法为契机将环境公益诉讼加以规定呢 ？笔者认为不可。其一，环境保护法是实体法， 对环境公益诉讼程序作出详细规定，将使环境保护法不伦不类；其二，

14、环境保护法是义务 本位法，主要规定国家的保护环境责任，而环境公益诉讼则是权利本位，二者性质不相容。 因此，笔者认为环境公益诉讼的诉讼程序应主要规定在民事诉讼法中，对环境行政诉讼的 特殊部分在行政诉讼法中加以规定，行政诉讼法没有规定的，则适用民事诉讼法;环境保 护法仅作宣示性的原则规定，明确公民、环保组织和特定国家机关有起诉的权利。 （二）如何保障诉权的行使和规制诉权的滥用 如何界定原告资格和规制诉权的滥用是环境公益诉讼的核心问题。环境公益诉讼的目 的是维护环境公益，原告的资格自然不应限于与案件的直接利害关系者，各国环境公益诉 讼的实践，都反映出为了纠正公共性不当行为采取的管理不再是过度强调当事人适格理 论，因此，原告资格范围是不断扩大的趋势。学界争论的焦点是原告资格应该扩展到什么 程度，是无所不包覆盖全体公民、环保组织和检察机关，还是有所保留呢？大致有三种思 路：第一，提起公益诉讼的主体只能是检察机关；第二

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