绿色建筑中的环境健康法律保障研究.pdf

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建筑经济CONSTRUCTION ECONOMY第 44 卷第 S1 期2023 年 7 月Vol.44 No.S1Jul.2023摘要：“十四五”环境健康工作规划 将“居民环境与健康素养水平”纳入健康中国行动指标体系，为保障居民环境健康提供了科学指南。环境健康权作为环境健康的权利表达，是对环境权与健康权的全面融合和对接，梳理绿色建筑与环境健康的内在逻辑，归纳现有保障环境健康的绿色建筑法规标准，发现存在立法价值目标缺失、法律保障范围局限、环境健康评价标准滞后和环境健康管理法律责任缺失等问题。对此提出确立“健康优先”的绿色建筑立法价值目标、健全环境健康的绿色建筑法律法规体系、规范绿色建筑评价标准对健康因子的考量和明确环境健康保障法律责任等建议。关键词：绿色建筑；环境健康；法律保障中图分类号：TU201.5；D922.297文献标识码：A文章编号：1002-851X（2023）S1-0516-05DOI：10.14181/ki.1002-851x.2023S1516Research on Legal Protection of Environmental Health in Green BuildingsHAN Lilin，JIA Haodong（School of Economics and Law，Northwest University of Political Science and Law，Xi an 710000，China）Abstract：The“14th Five-Year Plan for Environmental Health”puts“residents environment and health literacy level”into the index system of healthy China.As an important part of the living room environment，green buildings play an important role in safeguarding the public s environmental health.However，the existing laws and regulations on green buildings are in a state of separation between environment and health.Clear the connotation characteristics of environmental health，sort out the internal logic of green building and environmental health，and summarize the existing laws and standards of green building.It is found that there are some problems，such as the lack of legislative value objectives，the limitation of legal protection scope，the lag of environmental health evaluation standards and the lack of legal responsibility for environmental health management.This paper puts forward some suggestions，such as establishing the legislative value goal of“health first”green building，perfecting the legal system of green building，standardizing the consideration of health factors in green building evaluation standards，and clarifying the legal responsibility of environmental health protection，so as to improve the existing legal order of environmental health of green building.Keywords：green building；environmental health；legal protection2022年7月，生态环境部发布 “十四五”环境健康工作规划（以下简称“规划”），该“规划”是系统性推进环境健康工作的指导性文件，要求把健康摆在优先发展的战略地位，将健康的理念融入公共政策制定实施的全过程，促进健康与经济社会协调发展。国民的健康状况很大程度上依赖其所处的生活环境。由于室内封闭严、通风条件差、灰尘容易积聚，居室环境污染对人体健康的影响极大。我国绿色建筑的面积逐渐增大，而绿色建筑评价的主要对象各类民用建筑，是公众日常停留时间最久，健康安全受室内空气质量影响最直接的地方。绿色建筑作为居室环境的重要组成部分，对探索*基金项目：国家社科基金项目“环境健康权保障法律问题研究”（21BFX133）作者简介：韩利琳，教授，硕士研究生导师，研究方向：环境与资源保护法学。贾浩东，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。绿色建筑中的环境健康法律保障研究*韩利琳，贾浩东（西北政法大学经济法学院，陕西 西安 710000）第 44 卷第 S1 期517韩利琳，等绿色建筑中的环境健康法律保障研究健康优先，绿色新发展理念提供了契机。但现有的绿色建筑环境健康法治保障措施不能满足“规划”的现实需求。例如绿色建筑相关法律中存在环境与健康的保护长期分离，保护范围局限和法律责任不明等问题。1环境健康的内涵阐释1.1环境健康的权利表达：环境健康权环境危机对人权构成了严峻的挑战，环境健康方面的理论与诉求在此历史背景下快速发展。人们试图通过“绿化”生存权和健康权等现有的人权作为国家承担环境健康保护责任的合法性与正当性基础。在传统法律上，生存权的核心仅在于提供最低限度的生存保障，并未涵盖清洁健康的环境；健康权也主要针对于疾病防治，环境与健康的因果关系尚未建立，国家也无权干预。因此，环境权被作为一项基本人权提出。环境权的主体包括国家、法人和公民，且主体有逐渐扩大的趋势，目前已形成个人环境权、法人环境权、国家环境权和人类环境权等概念。环境权除了主体具有多样性外，其内容既包括生态性权利也包括经济性权利。生态性权利体现为主体对一定质量水平环境的享有并于其中生活、生存繁衍，其具体化为生命权、健康权、清洁空气权和清洁水权等。清洁健康的环境是环境权和健康权等基本人权的必要保障，公民享有在清洁、健康的环境中生活的权利；国家为保障公众环境健康应采取污染防治、生态保护和绿色发展等措施；公民、法人和其他组织均负有保护环境健康的义务。健康权是个体权利，是自然人依法享有的身体健康不受非法侵害的权利。健康权被作为为人格权的重要内容，在 民法典 中作为民事权利确立下来。随着研究的深入，健康权也在逐步拓展。第一，健康权的主体由个体扩展到不特定的社会公众。第二，健康权在内容上从身体健康和心理健康，扩展到社会健康和环境健康等最新发展的多维健康概念。环境健康权并非环境权的子权利，两者也不是相互隶属的关系，仅仅在保护范围上存在一定重叠与交叉。环境健康权不仅承继了环境权作为积极权利的特性，也吸收了私法上健康权的防御特性。环境健康权就是享有良好的生态环境以获得最高可能达到的健康标准的权利。环境健康权不能视为是环境权的一部分或者由环境权“发展而来”，而是起源于作为基本人权的“生命权”和“健康权。“公众健康保障”是“环境健康权”内涵中最重要的部分。环境问题就是健康问题，由环境问题进而引起的健康问题，可称之为环境健康问题。环境健康是指，不同环境要素相互协调、生态环境功能可持续、不存在对公众健康安全可能带来较大损害风险的一种状态，而环境健康权是公众对这一状态所享有的利益或权利。环境健康反映的是人与生态环境之间的和谐关系，本质上属于社会健康的范畴。1.2环境健康的内涵拓展环境健康随着时代的变迁其内涵也在不断丰富和发展。21世纪议程 正式改变了公众对环境健康的认识，要求各国各地区结合实际情况，将该议程作为能动方案，在环境健康保障方面确立具体的目标、活动和实施手段。在十四五时期，需要建立一个基于“健康优先”的绿色建筑发展理念，并把公众健康安全作为绿色建筑发展的首要目标。“规划”指出要谋划环境健康工作高质量发展，助推人与自然和谐共生的健康和美丽中国建设。环境健康的概念及内涵随着时代的发展变迁而不断丰富发展。在过去，健康是游离于环境之外的。但现在，环境与健康是人与自然互动的产物，绿色建筑也不例外。环境健康问题在“规划”背景下赋予了新的意义：第一，以绿色建筑为代表的保障环境健康的绿色经济关注的不是个人的环境健康问题，而是侧重于对“社会公众”的环境健康的维护。第二，环境健康的基本原则是预防为主。例如，民用绿色建筑是为了群体健康的保障和环境的改善，减少建材污染、家具污染、厨房污染和建筑设计污染。第三，环境健康的涵盖范围扩大，包括绿色建筑的全生命周期。在设计阶段要求突出健康要素，满足公众生理、心理和社会多层次的需求；建造阶段选取污染物排放最小的建材，做好通风、绿化和禁烟工作，改善空气质量；在使用阶段，让公众能感受到绿色建筑中的健康因素，并将自然的意念和因素融入居住环境和生活。1.3绿色建筑与环境健康的内在逻辑绿色建筑的内涵已经从“节约能源”拓展到“健康舒适、生活便利、资源节约、环境宜居和安全耐久”五个方面，推行绿色建筑有利于公众健康安全保障和节能减排。绿色建筑作为保障环境健康的重要途径，其突出健康要素，以公众居住健康可持续发展为理念，可满足居住者多层次需求，营造一种健康安全舒适和环保的高品质居住环境。绿色建筑首先要追求健康优先的建筑理念。绿色建 筑 经 济2023年518建筑不仅是提供给公众一个遮风避雨的场所，它还承载着如健康、环保和经济等许多功能。在建造绿色建筑物之前，必须首先树立“以人为本”的价值追求。人们长期生活在室内，年老体弱者在室内的时间更长，室内空气质量对健康的重要性不言而喻。绿色建筑其次要满足环境保护和资源节约的建筑理念。要在绿色建筑全生命周期减少污染物的产生，保障室内环境质量；降低能源消耗，采用环境友好型材料，回收再利用能源和资源，以可再生清洁能源代替传统能源，贯彻绿色原则和清洁建筑原则。建筑行业消耗了 全球将近40%的能源，排放的CO2占总排放量的36%，如果按照当前世界的经济发展形式和CO2排放量的发展速度，在本世纪中叶，全球建筑行业CO2的排放量将会达到152亿吨。但是如果发展绿色建筑，建筑行业所排放的CO2至少可以降低17%，从而保护生态环境和公众健康安全。2我国绿色建筑中环境健康法律保障的困境环境健康的保障既是技术问题和公众政策问题，更是法律问题。“规划”进一步明确了健康是经济发展的基础条件，延续了 “健康中国2030”规划纲要“健康优先”的原则，指出了公众健康安全的重要地位。环境健康问题，不仅仅是我国相关技术能力水平不够，更重要的是法律制度的缺失。一方面存在相关法律规定碎片化，另一方面现有的法律法规并未很好地执行。绿色建筑领域在中国已经发展了数十年，但我国并未出台一部针对绿色建筑的法律。在绿色建筑领域，我国环境与健康工作长期处于分离状态，环境健康由不同的部门法保障，因此我国绿色建筑中的环境与健康法律保障主要由环境与卫生这两个领域的立法构成，并且主要以环境领域的法律引导。2.1绿色建筑中健康保障立法价值目标缺失价值目标是法的全部创造者，任何法律规则的产生都源于一种价值。就绿色建筑立法而言，最主要的价值目标是“保护环境和促进经济发展”，立法的意图并非确立健康安全为首要的价值安排，可见其立法价值取向定位不清，即便部分法律（如 环境保护基本法）中出现了“保障人体健康”的话语，但总体而言，“健康”在“环境健康”中处于边缘地位。法律法规并未将绿色建筑中的“环境资源保护”与“公众健康安全保障”联系起来，并未将“健康安全”作为首要目标，所有法律法规对公众健康缺少针对性，环境健康问题在绿色建筑中关注不足。我国绿色建筑法律法规还没有真正确立以保护公众健康安全为主的立法价值目标，在“规划”对环境健康的保障提出更高要求的标准下，如何处理好环境与健康二者之间的关系，在保障人体健康的同时，也实现资源的有效利用和温室气体的减排，是未来绿色建筑法律需要面对的现实问题。2.2绿色建筑中环境健康法律保障范围局限我国在绿色建筑方面对环境健康的重视程度可在相应具有针对性的立法上可知一二。通过梳理法律法规可知，绿色建筑相关的立法都缺乏与健康安全的有效衔接，从而导致真正针对环境健康问题的法律规范少之又少，要么在环境健康保护制度上滞后，要么空白。与健康安全相关的绿色建筑立法，大多也是作为一种鼓励性的语词或者声明规定在法律中。例如在2019版的 绿色建筑评价标准 中，以记分方式对绿色建筑进行分级，即基本级、一星级、二星级和三星级四个等级。不同等级有不同的评价要求，但该标准的“评价”属性十分突出，不仅无强制性要求，而且分层级的提出评价要求，控制项引用了相关的强制性标准，本质上是该领域的最低要求。无论在资源节约、环境保护还是健康安全保障方面在只要符合国家强制性最低标准即可。散见的健康安全保护法律的可操作性异常薄弱，大大削弱了绿色建筑相关法律对环境健康保障的作用。总体来看，现有的绿色建筑法律法规体系性混乱，涉及对多方面目标的考虑和量化评价，不仅没有符合“健康舒适”最高目标，在“安全耐久、资源节约和环境宜居”方面也存在诸多障碍。2.3绿色建筑中环境健康评价标准滞后我国目前未应对健康影响评价的相关要求，也未规定环境健康评价的相关标准。2019版 绿色建筑评价标准 主要包括对绿色建筑五个方面的评价：安全耐久、健康舒适、生活便利、资源节约和环境宜居。虽然理论上主要的评价指标是人与绿色建筑之间关系的内向型评价，其次才是人与环境之间关系的外向型评价。但就结合具体评价标准而言，外向型评价标准所占比例居多，内向型评价标准大多数援引了我国其他对环境健康的标准规定。虽然绿色建筑概念的提出主要是出于节约资源和能源的需要，但是绿色建筑的内涵随着时代的发展本身也需要不断完善。“规划”指出，健康环境是公众健康安全的重要保障，把健康融入城乡规划建设全过程，建立国家环境与健康评估制度。可见，提高对健康因子评价是当前时代下绿色建筑应当解决的重点问题，第 44 卷第 S1 期519相关健康评价标准滞后，无法满足“规划”对健康保障的更高要求。2.4绿色建筑中环境健康管理法律责任缺失环境健康的监管和保障是政府的一项职责，完成该项职责需要建立一个完整的责任体系。纵观近年来国家层面颁布的环境健康指导文件发现，国家对环境健康问题相当重视，但在绿色建筑领域还并未形成环境健康管理体系。一方面，部门分割，难以保障环境健康管理的有效实施。绿色建筑领域中的环境健康保障既需要国家卫健委等卫生部门对健康问题进行监控和管理，也需要生态环境部和住房和城乡建设部对绿色建筑节能减排工作进行监测监管，这导致职权、资源和信息的碎片化。另一方面，政府责任软约束。法律法规对绿色建筑开发设计等主体和政府在环境健康保护方面的责任不明确，对在节能减排和环境健康保护方面的责任多为自愿性和提倡性的规定。政府作为最大的建筑物使用主体，在绿色建筑中处于主导地位，因此应当做好表率作用。因为认知行为的偏差，部分政府在出台的绿色建筑法律政策中片面的认为“绿色建筑的经济和环境指标增长才是硬道理”，忽视了本身在环境健康保障方面所应承担的责任。3绿色建筑中环境健康保障制度构建与完善“规划”指出，把健康融入所有政策，把提升居民健康环境作为建设健康中国的重要内容，环境健康保障是生态环境保护的重要议事日程。绿色建筑中的环境健康保障面临的挑战和涉及的范围十分广泛，离不开对其复杂背景的理解。因此，需要从多学科视角开展研究，以便以不同方面去认识环境与健康之间的联系，环境健康与绿色建筑之间的关系，并同时并结合我国高层有关环境健康保障的战略部署决策，探寻对环境健康问题的解决之道。3.1确立“健康优先”的绿色建筑立法价值目标建设健康中国的核心是以人民健康为中心。我国的环境保护和资源节约的法律并未明确地与健康联系起来，也并未把保护公众健康作为首要目标。法律无论如何发展，最终都要以“人本”价值作为归宿。在法律制度层面，这需要一改过去对绿色建筑的旧观念，重新认识并确立绿色建筑所蕴含的人本价值。从人与自然环境的关系上来看，只有满足人的健康需求，一切环境保护和资源节约才有理据。保障公众环境健康应是绿色建筑发展的核心问题，环境是公众生存的基础，健康是享受幸福和愉悦生活的基础。因此，未来绿色建筑的相关立法必须结合“规划”中对环境健康保障的总体要求和任务，把公众健康放在首要地位，确立以保障“公众健康”为核心地立法价值理念，以节能减排和减少资源浪费为具体手段，巩固提升保障环境健康的能力和水平，推进环境健康技术创新，形成系统的绿色建筑环境健康保障法律体系，使绿色建筑的人文健康观念不仅体现在立法中，而且能够切实落实到实践中，让绿色建筑符合健康建筑和环保建筑的要求。3.2健全环境健康的绿色建筑法律法规体系“规划”指出要完善以政府主导、部门协作、社会积极参与的环境健康工作格局，形成具有中国特色、促进全民健康的制度体系，加强环境健康重点领域法律法规的立法和修订工作，健全环境健康领域标准规范体系。但从实践中考察已经颁布的绿色建筑法律法规，可以发现在环境健康保障方面依然存在一些无法满足现实需要的一些问题，需要逐步完善相应的法律规范，构建科学化的环境健康保障法律体系。首先，从国家层面，尽快制定一部专门针对绿色建筑的法律，明确绿色建筑法律中健康优先的立法目的和法律原则。从规划、设计、建设、运营等绿色建筑全生命周期进行明确规定，强化各个过程中绿色建筑相关主体应承担的保障环境健康法律责任和达到的环境健康保障效果。其次，地方以及有关部门应针对当地环境健康保护工作形势的发展变化和新要求，应进一步完善配套的地方性法律法规和相关行政法规和技术标准规范。最后，地方政府制定的法规要在全国性性法律的统一目标和要求下，与专门性的绿色建筑法律和国家环境健康战略决策相互协调，互为补充，形成一个全面和科学的环境健康保障法律体系。3.3规范绿色建筑评价标准对健康因子的考量环境健康标准是进行环境健康风险识别、评估、鉴定和救济的重要依据，国家层面非常重视环境健康评价标准的重要性。“规划”明确指出，我国环境健康工作的规模、结构、布局和质量还不能适应健康优先的发展需要，环境健康监测手段和评价标准难以满足精准化环境健康管理需求，相关制度标准体系与发达国家相比仍有较大差距。例如，日本建筑物综合环境性能评价体系（CASBEE）评价涉及健康、生态、经济、社会等众多领域，该评价标准非常关注绿色建筑提升消费者生活品质的能力，要求绿色建筑的设计和建材必须提高室内空气质量。“规划”提出，要进一步完善环境健康标准体系。我韩利琳，等绿色建筑中的环境健康法律保障研究建 筑 经 济2023年520国只有一部 绿色建筑评价标准，该标准以“环境因子”作为主要评价对象，我国是否需要一部“绿色建筑环境健康评价标准”仍需研究。但毫无疑问的是，现行的 绿色建筑评价标准 与国际主流评价标准和公共健康安全是脱节的，需要在“环境保护和资源节约公众健康安全保障”关联的基础上，以“保护公众健康为中心”，完善现有的绿色建筑评价标准体系。3.4明确绿色建筑中环境健康保障的法律责任“政府主导，协同推进”是十四五时期环境健康工作规划的基本原则之一，绿色建筑的健康发展离不开政府、企业和公众的多方参与。明确各方主体的法律责任，坚持政府主导，发挥市场机制作用，加大绿色建筑政策支持，提升公众参与主动性是推动环境健康工作长期深入开展的重要途径。一方面，要明确政府绿色采购等保障环境健康的强制职责。环境健康是一种公共物品和公共服务，政府作为建筑能源资源消耗的主要主体，负有购买和提供绿色公共物品的责任。政府在绿色建筑中扮演着“监督者”和“当事者”的角色，不仅需要监督开发商对绿色建筑政策的实施效果，同时本身也是巨大建筑物能源消耗的主体。明确政府绿色采购责任，可以减少能源消耗，节省行政开支，产生巨大的市场推动力，减少温室气体排放，进而对保障公众环境健康起到带头作用。另一方面要强化绿色建筑企业的环境健康保护责任。企业不能只享受政府制定的绿色建筑税收优惠政策，还要承担道德责任和法律责任。企业必须保障其所开发的绿色建筑符合申请时所申报的等级，保证绿色设计、绿色选材、绿色装修和绿色施工，把对环境健康的影响降到最低且符合相关的标准规范，否则要承担罚款、撤销优惠政策、重新申请绿色建筑分级、重新选材，设计和装修等法律责任。此外，当前建筑市场主体参与绿色建筑开发的意愿程度并不高，绿色建筑信息不对称，政府、开发商、监管部门和消费者之间缺乏有效沟通，制约绿色建筑推广政策的高效实施，进而影响公众环境健康的保障。因此需要构建绿色建筑供需双侧统筹激励机制，加强绿色建筑信息公开，调动多方市场主体的积极性和主动性。4结语建立环境健康法律秩序是不仅是生态文明建设的基本要求，也是改善生态环境和实现可持续发展的重要任务。我国已转入高质量发展阶段，必须促进经济社会发展全面绿色转型，激发多样化的环境健康管理需求。虽然目前绿色建筑相关立法在保障环境健康方面存在诸多问题，但通过重塑立法价值目标、健全法律规范体系，完善环境健康评价标准和明确环境健康法律责任等措施，不仅有利于不断改进公众环境健康状况，也是贯彻落实“规划”对环境健康保障工作作出的战略部署和安排，更是建设健康居住环境和发展绿色建筑产业的具体举措，对促进经济社会的绿色和可持续发展具有重要科学意义。参考文献1 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