日本银发经济发展过程： 日本实例分析

1960年代末，受到美国影响，银发经济概念被介绍到日本。由于美国推崇的是市场经济模式，其推行的银发经济中缺乏公共产品色彩，所以日本在引入这一概念时曾有过争议。大多意见认为养老问题除了家庭承担责任之外，国家应该承担主要责任，不应该把国家应该承担的责任完全推向市场。但是，为满足中产阶层家庭的需求，有必要开拓多类型的有偿养老服务项目。因此，日本并未直接使用银发经济概念，而是采用了银发服务概念。伴随着日本人口老龄化和经济发展进程，以物质性生产为主的制造业和建筑业等开始加入这一行列，形成了初具规模的银发产业链条，在经历了银发服务、银发产业发展的经验之后，最终形成了包括服务业、产业、金融业在内的银发经济发展的路径。

以下，对日本银发经济发展过程进行一下梳理。

  1  银发服务发展时期：1970年到1980年代

1973年出现的第一次世界性的石油危机，对以制造业为主要经济支柱的日本经济带来致命打击，为了调整国内产业结构，日本开始将注意力转向开发服务业，以对应经济危机。银发服务业正是在经济危机背景之下获得新的发展空间。

1985年11月在厚生省在社会局设置银发服务振兴指导室，作为指导该行业发展的行政窗口，1986年6月内阁府颁布《长寿社会政策大纲》，提出发展银发服务规划，1987年3月全国民间自治团体“银发服务振兴会”宣告成立。1987年为在资金上扶持私营民间机构参与银发服务行业，各个都道府县成立促进长寿基金会，对介入银发服务的私营机构提供资金扶持。1988年，建立银发服务机构认定制度，对认定者合格者颁发银发服务行业标牌，以保证银发服务质量。

 在上述组织建设，资金筹备，市场开拓，质量评估体系等整备工作基本完毕之后，银发服务作为一个新兴行业正式进入市场。

 银发服务的活动空间究竟如何界定，当时曾展开了激烈讨论。银发服务振兴协会基于服务供给方的立场，提出以下见解：银色服务范围具体可以指包括福利用具租赁和销售、收费的养老院、提供护理服务的护理院、老年人住宅建筑，公寓以及老年人住宅无障碍改造，出版物等包括物质性生产部分，并非仅仅限于提供服务性部分。 同时，协会对银发服务的范围和种类进行了如下界定：

  1）按供应类型对服务进行分类

    市场供应类型（纯商业性的）。

    互助类型（会员制组织，付费志愿者）。

    公共服务合作类型（第三部门、非营利组织）。

  2） 按服务对象和需求进行分类

    基本生活需求（上门服务、洗澡服务、护理用品等）。

    提高生活质量的服务（旅游、文化中心等）。

    缓解日常生活中孤独和不安（终身护理的收费养老院，卧床护理保险等）。

  3） 按业务和行业分类

   建立和经营付费养老院和老年公寓（付费养老院业主、建筑和房地产公司、金融机构、医疗机构等）。医疗机构，等等)

   居家护理服务的运营（上门服务和沐浴服务公司、志愿者团体、医疗机构、保险公司、福利设备和护理产品制造商等）。

   福利护理用具的开发和销售（产品制造、销售、维修、信息提供、福利设施、医疗机构、金融机构等）。

   金融服务的销售（人寿和非人寿保险公司、银行、证券公司等）。

   与住房有关的行业（建筑和房地产公司、预制房屋制造商、住房部件制造商、开发商、电气化铁路公司、金融机构等）。

建筑和房地产公司、预制房屋制造商、房屋部件制造商、开发商、电力铁路公司、金融机构等)

   老年人健康娱乐服务（旅行社、体育用品制造、文化中心、出版公司等）。

   其它（信息产业、生活产业、医药产业、医疗周边业务等）。

   其它  提供信息，生活服务，健康保健医药产品等

但是，协会对银发服务的范围和种类进行的界定，并没有能够制度化，付诸实施。最终，日本劳动厚生省从政府的立场出发，在1991年版《厚生白皮书》中对银发服务性质和服务范围进行了界定，即“银发服务是由私营部门提供的以老年人为服务对象的服务和产品”。这个定义重点是从政府与私营部门的关系上厘清政府和私营部门在提供服务供给上的责任分担。

2  银发产业发展时期：1990年代       

进入1990年代的日本，面临着两个社会变化，首先是泡沫经济进入崩溃，经济出现快速滑坡。其次是人口老龄化突破14%，进入中度老龄化社会。为了开发内需经济实现良性循环，同时也是为了解决养老需求不足的社会问题，日本政府把强化公共福利设施基础建设列入产业经济发展的一环。在此背景之下，各地方政府积极改建养老福利设施，促进养老护理用具生产，开发老年人旅游业等，拓展银发产业发展。同时也为中产阶层家庭老年人解决护理难的问题。

这一时期，新兴养老产业与养老服务形成两支力量，为走入低潮的经济注入了活力。

在政策建构方面，1996年7月日本政府公布 "老龄社会对策大纲 "，明确指出"各种养老服务应积极利用私营部门的资源提供，基本的福利给付应由政府支付。超出基本福利服务之外的服务，可利用民间保险。”明确政府通过政府购买和财政援助等措施，承担养老服务的主要财政支出，而养老福利的供给交给私营企业负责。为私营企业进入银发产业开通了道路。1997年国会通过《护理保险法》，但是法律的实施却推延到2000年。政府利用这三年空隙之间，在全国各地开展护理保险试点，为法律正式推行积累数据。在此之前，参与养老服务行业业务需要首先得到银发服务振兴会的认定，1997年政府宣布撤销这一规定，不管是任何团体和个人都可以自由参与引发服务和银发产业的产品生产和服务供给。这使得新兴企业更容易进入市场。日本养老服务的重心逐渐从养老机构向居家养老和社区养老转移

这一时期出现两个重大变化，第一，以养老院建设、适老改造和无障碍公共设施改造，轮椅等福利用具为核心的产业获得发展机遇，并与以银发服务形成经济链条接轨，为此后的银发经济拓展打下了基础。比如，根据1995年新黄金计划预算，每年拨款超过一万亿日元用于发展长期护理服务的基础设施建设，带动了银发产业的发展规模。第二，民间资本开始关注养老领域，吸引了一大批民间企业制造业、服务业、金融业进入养老领域投资。

3 银发经济市场形成期： 《护理保险法》实施之后   

2000年长期护理保险制度推行之后，银发经济进入快速发展时期。出现了以下明显的变化：

第一，以提供服务为主的银发服务和以生产制造业为主的银发产业在新开拓的护理保险市场中出现交叉和重组，逐步形成了由两大支柱支撑的银发经济市场。市场规模随着老龄化人口的增加而迅速扩大。  

第二，投入银发经济市场的公共财政的增加，扩大了市场规模，吸引大量的民间资本进入市场。通过图1可以看到引入护理保险制度之后的市场规模迅速扩大，1989年市场规模为5，267亿日元，护理保险制度推行时候的2000年，快速增长3.6兆日元，2014年已经突破9兆日元，预计到2025年，市场规模将增加一倍以上，达到约18兆日元以上。

图1

 出处： 作者制作

第三，经营主体出现变化。

护理保险制度逝世之后，打破了以往政府掌控所有的老年人福利资源分配以及承担基本老年人福利财政支出的格局。出现了经营主体多样化和经营主体快速增加的趋势，供给主体出现的这些变化，保障了银发经济的供应总量和质量。

长期护理保险制度实施之前，居家养老由市町村等地方政府直接提供福利服务，或者政府购买委托给社会福利法人提供福利服务。无论是哪种运营方式，都必须在当年的预算范围内计算服务供给的总量。护理保险制度实施以后，政府允许营利性企业参与到居家养老服务领域，营利性企业和非营利性NPO组织与一直以来接受政府购买提供服务的社会福利法人等非营利性企业之间产生竞争，在竞争中营利性企业和非营利性NPO组织以服务质量、服务品种、接近居民生活等优势，受到利用者欢迎，出现增长趋势。2000年以后，传统的福利法人，医疗法人出现规模缩小趋势，由政府直接提供福利供给的机构更是逐渐减少。参考表1

 表1居家护理服务领域的服务供给主体变化

社区居家服务经营主体变化（%）   

出处：厚生劳动省各年，参考《护理服务设施/事业所调查》

此外，经营主体也出现快速增加，1990年提供居家护理服务的机构数使1,078家，2018年已经达到43,333家。

政府通过护理保险制度营造一个银发经济的“社会市场”，吸引民间资本参与银发经济活动，并通过政策性调整价格杠杆刺激市场竞争，通过需求与供给平衡，实现资源合理配置。营造一个具有公共性格的银发经济市场。虽然日本的银发经济市场在运行的过程中面临很多问题，但是，但市场呈稳定扩大趋势。

解读之三： 对我国的经验借鉴    

第一，银发服务是支撑银发经济发展的主要支柱，日本采取了优先发展服务，带动银发产业的发展的经验虽然是基于日本独特的社会背景，事实证明，这种循序渐进的方法不仅培育了市场也培育了私营企业的成长，带动了日本银发经济稳步地持续发展。我国未必要要走服务先行，产业后续的路径，可以根据国情采取服务和产业并进的路线，但如何协调服务和产业之间的结构平衡是需要重视的课题。

比如，我国高档养老院出现的高空床率的问题，就表现了产业先行而服务不到位的失衡现象。所谓的银发经济市场，应该主要体现在提供服务的规模和质量上。

第二，银发经济市场具有公共产品的特性，政府在制度建设和财政支持方面具有不可推卸的责任。日本通过推进护理保险制度营造了一个“混合市场”，即政府通过掌控价格调控杠杆和灵活运用市场竞争机制，在保持市场活力的原则下，保持公共服务和公共产品的提供。这一思路值得借鉴。不可放任市场，也不可过度依赖政府行为，如何建构政府、市场、公民三者责任分担的协商机制是我国面临的课题。

  第三，为参与银发市场的营利企业和非营利企业提供良好的竞争环境和盈利空间，也是今后需要亟待对应的课题。

（参与复旦大学老龄研究院彭希哲教授“银发经济”课题研究初期成果）

沈洁 原创 

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