樊胜根等：新形势下中国农食系统转型的理论构建与政策路径

文丨樊胜根 孟 婷  中国农业大学

原文载丨《学习与探索》2024年第5期

  摘 要：农食系统是实现我国国民营养、食物安全、生态文明、“双碳”目标和共同富裕的重要基础。新形势下发展环境和国际市场变化复杂，为了更好地应对多重风险叠加的挑战，实现国家多元发展目标，中国农食系统亟须转型。已有研究针对农食系统转型虽然局部提出了一些解决思路，但都比较零散，缺乏统一的研究框架和系统的研究方案。如何转型农食系统助力我国实现国家重大发展目标仍是难题。本文对新形势下我国农食系统转型的理论基础与框架、转型方案和路径、政策体系等展开分析。研究表明:新形势下农食系统关注重点已从单一的粮食数量，转变为以营养健康为导向、粮食安全为基石、资源环境为约束、共同富裕为条件的可持续发展。同时，中国农食系统应以营养—农食—环境互相协调发展为核心，最大化三者的联合协调，同时最小化三者的制衡作用，向高质高效、营养健康、绿色低碳、韧性、包容性的方向转型发展。在推动农食系统转型过程中，需要构建组织机构、支持补贴、科技研发、激励机制、全球合作等政策体系，更好地引导、推动和激励技术突破、组织创新、制度优化、行为转变。

  关键词：农业与食物系统；粮食与食物安全；营养健康；绿色低碳；共同富裕

一、引  言

农食系统是实现国民营养、食物安全、生态文明、“双碳”目标和共同富裕等国家多元发展目标的重要基础。改革开放以来，我国粮食安全成绩斐然，粮食生产实现了二十连丰，居民膳食营养状况极大改善，在保障我国食物安全的同时，也为全球食物安全做出了巨大的贡献。但是，我国农食系统正面临营养不均衡、资源趋紧、环境退化严峻、城乡和区域发展不平衡、国际市场不稳定等多重挑战。因此，我国农食系统亟须向营养健康、绿色低碳、高质高效、韧性、包容性转型。

国际国内新形势下，当前是推动我国农食系统转型的关键时点和窗口期。国际层面上，食物安全与营养状况面临多重风险威胁，保障全球食物安全亟须国际合作，农食系统转型作为联合国可持续发展目标的核心议程，受到广泛关注。受气候变化、全球疫情持续影响，自然资源退化、贸易摩擦和地区冲突等多重风险威胁，当前全球农业的发展方式不可持续，全球食物安全与营养状况面临前所未有的挑战。2023年第28届联合国气候变化大会，2021年联合国食物系统峰会、第26届联合国气候变化大会和联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）均把农食系统转型作为重要议题。国内层面上，我国步入新的发展阶段，向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进，农食系统是实现国家重大战略发展目标的抓手和着力点。我国已全面建成小康社会，取得了脱贫攻坚的胜利，提出了更高的发展目标。未来5~10年是全面推进健康中国、乡村振兴、“双碳”目标和共同富裕的重要时机。农食系统不仅提供食物，满足居民的膳食消费和营养健康需求，也是城乡居民赖以生计的基础。农食系统占全国GDP和就业的比重分别高达23%和37%。因此，农食系统转型是推进国家发展战略的基础与关键，直接关系到未来国家重大发展目标的实现。

综上，在当前复杂多变的发展环境和国际市场新形势下，推进实现国家重大战略发展目标亟须我国农食系统转型。然而，目前针对我国农食系统转型的相关研究虽然局部提出了一些解决思路，但都比较零散，缺乏统一的研究框架和系统的研究方案。如何转型农食系统，助力我国实现多元重大发展战略目标仍是难题。因此，在大食物观引领下，本文从系统综合视角，对新形势下我国农食系统转型的理论基础与框架、转型方案和路径、政策体系等展开分析研究，为国民膳食营养、国家食物安全和可持续发展提供科学支撑。特别指出，针对农食系统转型中国方案的理论与政策的系统研究，定位立足我国、引领全球，对于建立国际农食系统话语体系、领导农食国际合作治理、推进世界农食系统转型具有重要意义。

二、农食系统转型的理论基础与分析框架

（一）农食系统的概念演进及其构成

农食系统的提出最早在20世纪70年代，随着社会经济发展，概念不断深化。Marion（1985）正式提出“食物系统”（Food Systems）概念，将其定义为“农业与下游经济主体之间各种关系的总和”，之后逐渐扩大到参与食物生产、加工、流通，以及为其提供原料和设备的组织或个人，进一步扩展到包括对经济、环境、健康和社会的影响。联合国粮农组织在2018年的报告中提出，食物系统是指农业、林业或渔业的食物生产、聚集、加工、分配、消费和处置，以及相关的经济、社会和自然环境，包括整个领域的参与者及其相互关联的增值活动；同时，在2021年报告中指出食物系统是农食系统的一部分，农食系统（Agrifood systems）应同时包括食物和非食物农产品。全球食物经济与政策研究院（2022）首次基于我国国情提出农食系统的概念，并明确了系统涵盖的行业、环节、主体和关系等。

特别指出，本文分析的农食系统（Agrifood systems）和国际上常用的食物系统(Food systems)内涵基本一致。但是，与发达国家不同，在我国和其他发展中国家，农业部门的基础性和支撑性地位更为显著，在产业发展、居民就业和社会发展等方面发挥着不可替代的作用。因此，农食系统比食物系统的表达在多数情况下更适合我国和其他发展中国家。

尽管针对农食系统的概念不是完全一致，侧重点也有所不同，但是相对之前农业食物供应链的概念，农食系统存在明显的不同。农业食物供应链是从农田到餐桌的线性链条，包括从农业和食物生产一直到消费各个环节。而农食系统是更为复杂的网络，不仅包括农业食物供应链，同时涵盖了相关的要素投入和产出，以及在社会、经济和环境等多个维度下系统主体以及他们的行为和相互关系。本文提出农食系统的主要组成部分包括（见图1）：（1）产品:系统的核心产品是食物，提供食物的过程中非食物产品作为支撑也参与到系统中；（2）链条：农业食物从生产到消费、处置的整个供应链；（3）主体：系统中各个利益主体，包括农民、企业、消费者、政府、科研机构和服务组织等；（4）环境：系统嵌入更广泛的经济环境、社会环境和自然环境；（5）行业（或部门）：涵盖农业、林业、牧业、渔业和食品加工业等。

图片

（二）农食系统的理论基础

1.多元发展目标

农食系统承载着多元发展目标的实现。可持续的农食系统可以为所有人提供安全和营养的食物，其方式应当不损害子孙后代发展的经济、社会和环境基础。这一定义明确了三个可持续维度，分别是经济可持续（合理的经济收益）、社会可持续（广泛的社会普惠基础）和自然环境可持续（至少不损害自然环境，或有正向影响）。为了同时实现多元发展目标，本文提出农食系统应向营养健康、绿色低碳、高质高效、韧性、包容性等方向转型。

国际层面上，可持续农食系统是实现全球可持续发展目标（Sustainable Development Goals, SDGs）的重要基础。具体而言，可持续农食系统与17个可持续发展目标有着直接或者间接的联系。（1）营养健康方向：农食系统为人类提供食物以及微量营养素、蛋白质、脂肪、碳水等，因此直接影响到消除贫困和饥饿目标的实现（SDG1-2），与膳食营养和健康（SDG3）密切相关，有利于促进人力资本提升（SDG4）。（2）绿色低碳方向：农食系统应当以资源永续利用、生态环境保护和降低温室气体排放的方式供给食物，因此有利于避免和减少对水土资源的过度开发和对生态环境的污染（SDG6），降低食物损失与浪费（SDG12），鼓励清洁能源（SDG7），减少温室气体排放并增强气候适应性（SDG13），有利于水陆等生态环境保护（SDG14-15）。（3）高质高效方向：农食系统应提升对资源、要素和技术等投入利用效率，降低机会成本，促进高质量发展，因此有利于促进产业驱动、技术制度创新和基础设施保障（SDG9），促进城市和社区可持续发展（SDG11）。（4）韧性方向：提升农食系统对气候、公共卫生事件、市场等冲击的预测、应对和恢复的能力，保障系统的稳定运行，促进经济的运行（SDG8）。（5）包容性方向：农食系统应当确保所有人，特别是女性、低收入群体和小农户的合理参与和利益分配，因此有利于性别平等（SDG5），并减少不公平（SDG10、16）。此外，农食系统转型需要并进一步推动全球农业与食物领域的广泛合作和交流（SDG17）。

国内层面上，农食系统是实现我国食物安全、国民营养、生态文明、“双碳”目标和共同富裕的重要基础。农食系统不仅为我国14亿人口提供食物，满足居民的食物消费和营养健康需求，而且也是众多人群赖以生计的基础。农食系统在国民经济中具有重要作用，其在国民经济和就业中占比仍然很高, 远远超过农业本身。食物供给与农业生产高度依赖水土资源，同时肥料等要素投入、耕作方式、食物流通、食物浪费都对生态环境产生重要影响。整个农业食物系统排放的温室气体仍不容忽视，2018年，农业食物系统温室气体排放量仍高达10.9亿吨二氧化碳当量。缩小城乡收入差距是降低收入不平等的关键，农食系统发展有利于提升农业效率及市场竞争力，缩小城乡居民收入差距，促进共同富裕。因此，新形势下农食系统关注的重点从单一的粮食数量问题，转变为推动以营养健康为导向、以粮食安全为基石、以资源环境与生态承载力为约束、以推动城乡和地区均衡发展、促进共同富裕为条件的农食系统可持续发展。

2.外部性与隐性成本

农食系统中各类主体的行为具有显著的外部性，导致市场无法有效配置资源，造成对社会福利巨大的隐性成本。外部性的概念在20世纪初由马歇尔和庇古提出，即一个经济主体(生产者或消费者)在自己的活动中对他人的福利产生了一种正向影响或负向影响；农食系统中农户、农企、农商等相关主体的各类生产、销售、消费等行为与决策也存在着显著的外部性，这些主体在行动时并不付出行动的全部代价或享受行动的全部收益。外部性的存在造成个人收益（成本）与社会收益（成本）的差异，导致市场失灵。也就是在市场配置资源时，无法考虑或者无法充分考虑营养健康、资源环境、公平福利等，从而使得目前的市场无法有效配置资源达到社会福利与收益的最大化。

当前的农食系统造成对社会福利的巨大隐性成本，包括以下几个方面。第一，对营养健康的负担，指的是农食系统通过食物水平、结构和质量对居民营养和健康造成的负面影响。营养健康方面的隐性成本主要来自于超重肥胖对健康的损害，如膳食结构不均衡引发的包括糖尿病、高血压等在内的慢性病健康成本，同时也包括食物质量和多样性不足造成的微量营养素缺失，导致贫血、儿童发育迟缓等健康问题。一方面，在经济利益驱动下，高糖、高盐、高热量食物的广告宣传和市场销售多，造成居民膳食结构不均衡，对居民健康造成负担；另一方面，当与营养健康相关的食品安全和质量信息无法完全体现在价格上时，食物生产者可能存在添加剂、兽药、抗生素等不规范使用的行为，同时，食物品质和质量大打折扣，导致健康隐患。第二，资源浪费和环境退化，指的是农食系统对资源、环境、生态系统和气候的负面影响。农食生产者的要素投入和生产决策通常忽略对环境和资源的负面影响，从而导致化肥和农药等农业投入品过量施用、生产行为超过水土资源和生态系统的承载力等，造成对水土资源的浪费和环境污染退化、生态系统多样性损失等。第三，公平性与包容性受损，指的是农食系统造成的结构性贫困、收入差距拉大、城乡发展不均衡的负面影响。当前农食系统以生产和供给效率为衡量指标，缺乏对收入和收益公平性的关注，小农户与小农商由于自身规模和技术管理受限，在农食供应链中参与收益分配处于不利地位，低收入消费群体由于自身购买力局限，难以负担营养健康的食物。据估计，全球农食系统在环境、营养健康、公平福利等方面的隐性成本分别为11万亿美元、3万亿美元、9亿美元。

因此，需要通过产权、征税和补贴等措施，将外部性内部化，也就是使得当前健康、环境、公平等维度的收益或者成本体现在农食系统的价格体系，从而修正各类主体的决策与行为，通过重建市场或者修正市场失灵，达到社会收益与福利的最大化。

3.系统方案

农食系统是一个整体,反映了一组复杂的、相互交织的、协同作用的元素。为实现整个农食系统的可持续发展，重点必须放在整个系统上，包括参与主体、相互作用关系以及激励干预措施等。系统的转型方案要关注多元主体，包括农民、农商、企业、消费者、科研人员；要从要素投入、生产、流通、消费、处置等各个与多个环节寻求转型方案；需要政策与措施及其组合，有效引导、约束、干预、激励各个系统主体的行为。此外，系统框架可以提供一个观察系统中的参与者和行动的视角，只有将农食系统视为一个整体时，系统的稳定性和韧性才能被考量并纳入框架。农食系统的韧性包括要素与产品价格波动、气候变化与自然灾害供给冲击、地区冲突与公共卫生事件对产业链的影响。

农食系统是多个层面的，包括全球、地区、国家、当地等，各个层次的农食系统相互关联、作用与影响，农食系统转型需要全球和地区层面共性的转型思路，同时需要将资源禀赋、历史文化、发展阶段等国家与当地特有的因素纳入转型方案。

（三）农食系统的作用机制

农食系统的核心是营养—农食—环境三个子系统互相依赖（interdependence）、互相制衡（trade-offs）、协调发展（synergies）的作用机制。其中，营养子系统包括蛋白质、微量营养素、碳水化合物、脂肪的构成和比例；农食子系统包括从研发、投入、生产（种植和养殖）、储藏、运输、加工、销售、消费、处置的全食物链条；环境子系统包括水土等资源利用、环境保护、生态多样性、碳排放等。剖析营养—农食—环境三个子系统的动态互相作用关系，以最大化三者的联合协调，同时最小化三者之间的制衡作用，从而推动国家多元发展目标的实现。三个子系统之间的作用关系，既包括营养、农食和环境的两两关系，也包括三者如何形成联合和联动。农食子系统是营养和环境的纽带，每个子系统以需求和供给为分析基础，重点研究子系统内部供给的实现，以及系统之间的联系和互动。在营养子系统中，营养需求表现为对能量、蛋白质、微量营养素和脂肪的需求；营养供给来自膳食，表现为谷薯、肉蛋奶、水产、蔬菜、水果等组成和结构。在农食子系统中，对食物的需求来自于对营养子系统里面的膳食供给，食物供给来自“从田间/牧场到餐桌”全过程，从要素投入、生产、储藏、运输、加工、销售、消费、处置全链条的顺利接续和进行。在环境子系统中，区分了资源和环境两个维度，对资源需求来自食物链各环节的资源要素投入，资源供给来自水资源、土地资源、矿产资源、气候资源等；对环境需求来自食物链各环节的环境排放，而环境供给环境表现为环境阈值，也就是山水湖田林草海形成的生态环境承载力。这里指出，环境子系统和营养子系统也存在直接作用，比如环境影响人体健康，进而影响营养需求，而营养需求反过来会影响人们对环境的认知、资源的索取及环境阈值的设定。

为了系统分析多目标协同，本文建立以营养—农食—环境互相作用为核心的农食系统理论分析框架，从驱动因素、子系统构成、联合方式、目标维度等方面拓展和创新（图2）。第一，驱动因素是给农食系统带来变化并要求新的动态平衡的力量，包括人口规模和结构、机构和组织、经济基础的变化，以及气候变化、极端天气和全球市场。第二，营养—农食—环境互相作用关系是农食系统的核心。农食、营养和环境是相互依存的：一方面，食物提供了人类营养的基础并影响健康；另一方面，整个农业食物供应链需要环境资源，并对环境产生各种废物。可持续的农食系统需要最大限度地发挥三者协同作用，同时最大限度地减少三者之间的权衡。在此背景下，需要识别、评估和管理农食系统的关键部分，以形成跨部门合作和系统动态平衡。特别指出，在农食系统的核心关系中包含各种利益相关者，如农民、企业、政府、消费者、食品运输者，以及农业和食品科学家和研究人员。第三，资源、环境、生态、气候的承载能力是农食系统发展的制约因素。也就是农食系统需要在水土资源、环境保护、生态多样性、服务功能实现、气候条件等约束下发展。第四，双循环背景下，国内、国外两个市场和两种资源是农食系统的发展空间。国内农业食物供给布局、国际贸易和投资合作等共同为农食系统的发展提供要素、资源、市场等。第五，农业系统发展的目标是为了实现国家多元发展战略目标。食物安全是实现国民营养的基础，国民营养是食物安全的最终目标，资源环境既是国民营养与食物安全的约束，又受两者的影响，食物供给与需求则一起影响共同富裕的实现。因此，提出可持续的农食系统应促进营养、农食和环境三个子系统之间协调作用最大化、制衡作用最小化，符合我国国民营养、食物安全、“双碳”目标和共同富裕等多元战略目标，应综合考量资源环境可持续利用的约束、综合利用国际国内“两个市场、两种资源”。

图片

三、新形势下中国农食系统的转型思路

（一）中国食物安全的发展演进

国以农为本，民以食为天。自新中国成立以来，中国成功地解决了十几亿人口的吃饭问题，实现了由“吃不饱”到“吃得饱”“吃得好”的历史性转变，在保障食物安全上取得了举世瞩目的巨大成就，中国食物安全保障的演变过程大致分为以下阶段。

第一阶段（1949—1978年），居民人均粮食占有量低，食物供给处于较低水平，提升主粮供给是食物安全问题的核心。1949年，新中国刚刚成立，百废待兴，粮食产量仅为1.13亿吨，人均粮食产量为209千克；1978年，我国粮食产量达到3.05亿吨，人均粮食占有量为317千克。期间粮食产量、人均粮食占有量艰难中不断提升，但仍低于人均粮食占有量400千克的世界安全线，粮食安全面临的最大问题是如何吃得饱。在这一发展阶段，我国全面实行计划经济体制，期间还经历了三年困难时期，物资匮乏、饥荒严重，粮食供给处于较低水平。

第二阶段（1978—2010年），粮食供给水平稳步提升，人均粮食占有量超过世界安全线，同时蔬果和肉蛋奶等需求逐步增加，需全面提高主要食物品类供给。伴随改革开放，我国粮食产量进入高速增长时期，2010年人均粮食占有量已突破世界安全线，实现了跨越式发展，市场粮食供应充足。同时，随着城镇化的推进及居民收入水平的提高，社会发展目标由温饱转向小康，居民对饮食的追求从“吃得饱”转向“吃得多样”，蔬菜、水果和肉蛋奶需求和消费不断提升，2010年我国农村居民的肉蛋及水产品消费量均比1978年增加了3~5倍。

第三阶段（2010—2020年），各类食物供给充足，人均食物消费需求显著提升，食品安全保障和食物质量提升放在更重要的地位。自2010年以来，我国的粮食生产一直保持稳定发展，粮食年产量始终保持6亿吨以上，人均粮食占有量远超世界安全线，2020年高达474千克。加入WTO后，我国实施适度进口的发展战略，食物供给更加多元化，主要农产品进口规模持续扩大，2020年粮食进口量达到14255万吨，大豆进口量10031万吨。中国在稳定主粮供给的同时，也保障了蔬菜、水果、肉类和水产品等各类食物的有效供给，2020年蔬菜、水果和肉类产量占全球产量比重分别为51.7％、27.4％和22.4％，主要副食品的供给量远超国际水平。在食物供给稳定的同时，由于居民对食品安全质量需求的提升，以及农业资源环境的退化，化肥农药“双减”政策于2015年提出，“两品一标”食物供给不断增加。

第四阶段（2020年至今），居民食物需求更加多元化，食物消费向结构均衡和营养健康迈进，食物供给结构优化与品质提升是这一阶段的主要任务。居民食物需求逐渐转变，从“吃得多样”递进到“吃得均衡、吃得健康、吃得可持续”，营养健康逐渐成为第一需求，粮食安全面临的问题已由数量不足转向资源约束下的结构性矛盾。早在2015年中央农村工作会议上就提出“树立大农业、大食物观念”，2023年中央一号文件明确指出“树立大食物观，加快构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、植物动物微生物并举的多元化食物供给体系”；同年“树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系”写入党的二十大报告。此外，2022年发布最新版《中国居民膳食指南》，首次提出“东方健康膳食模式”，为食物结构调整发挥引领作用。

（二）新形势下中国农食系统面临的多重挑战

如前所述，我国粮食安全取得斐然的成绩，居民膳食质量极大改善。然而，我国农食系统存在不够可持续、不够营养健康的现实问题，严重制约了未来国家粮食安全和社会经济可持续发展。

第一，营养健康方面，居民膳食结构不够合理，微量营养素摄入不足和超重肥胖同时存在。我国成年居民贫血率为8.7%，部分重点地区、重点人群如婴幼儿、育龄妇女和高龄老年人的重要微量营养素缺乏问题仍需引起关注；同时，我国有超过一半的成年居民超重或肥胖，儿童青少年超重肥胖率激增。第二，资源环境方面，高投入驱动的农业和食物生产、流通（储藏、加工、运输）、消费方式的环境代价高昂、不可持续。我国化肥和农业施用量在“双减”政策后减量明显，然而目前施用量仍显著高于世界平均水平，且利用率偏低。2021年三大粮食作物化肥和农药利用率分别为40.2%和40.6%，造成水土环境污染。2019年全国耕地质量等级调查数据显示，中国耕地平均等级为4.76，中低产田占比超过三分之二。第三，共同富裕方面，城乡和地区发展不平衡，收入差距仍然较大。我国取得了全面脱贫伟大历史性成就，但低收入人群数量仍然庞大，全国居民收入基尼系数仍在0.46的高位徘徊。第四，国际市场方面，国内与国际两个市场联系愈发紧密，但复杂的国际形势和突发事件加剧了我国贸易和投资风险。2001—2020年，我国包含大豆在内的广义粮食进口量快速增长；部分贸易摩擦、WTO争端与国际诉讼仍面临较大压力。

目前，农食系统中营养—农食—环境的协同仍存在问题。一是食物生产环节高投入、生产方式粗放，既对环境造成污染，又反过来影响粮食安全和营养健康。我国每公顷土地使用的化肥量是世界平均水平的4倍以上；每年使用农药约180万吨左右，其中70%造成污染。目前，全国耕种土地面积的10%以上已受重金属污染。需要注意的是，由于农药、化肥引致的污染，已经造成我国粮食每年减产100亿公斤。同时，化肥过量、农药残留、重金属污染，严重威胁食品安全、影响食物质量，对膳食健康造成负面影响。二是食物流通环节存在高损耗与过度加工，不仅威胁国家粮食安全，对水土资源造成极大浪费，同时造成食物营养物质流失。据测算，我国粮食产后综合损失率为11.79%，年损失量达6500万吨，相当于3亿多人的口粮。粮油过度加工问题痼疾难除，仅大米过度加工年损失粮食就在350万吨以上。随着食物损失，用于生产和分配的水土、能源、要素投入也被白白浪费。加工环节的问题在威胁粮食安全的同时，损失了大量营养素，过度加工还容易引发糖尿病等慢性病，对人类健康造成不利影响。三是在食物消费环节中，不合理的膳食在加重国民营养健康负担的同时，也使得环境压力骤增。过去几十年，我国居民食用油、食用盐、动物性食物摄入量远高于推荐值，但水果、蔬菜、豆及豆制品、奶类摄入不足，居民膳食结构已经严重偏离营养健康目标。自进入21世纪以来，中国居民的食物消费结构发生了巨大的变化，动物性食物如红肉、禽肉、奶类和蛋类的消费稳步增长，这些消费变化导致中国居民食物消费结构逐渐“西化”，也带来了一系列营养健康和环境的挑战。

（三）中国农食系统的转型思路

新形势下，我国农食系统关注的重点从单一的粮食数量问题转变为推动以营养健康为导向、以粮食安全为基石、以资源环境与生态承载力为约束的食物系统可持续发展。因此，本文提出的中国农食系统转型思路，突出多元目标、需求导向和重塑链条三个特点。第一，“单一目标”亟须向“多元目标”转型。我国农食系统从单一的保障粮食数量问题，转变为推动以食物安全、营养健康、绿色低碳、共同富裕等多目标，最小化不同目标之间的潜在矛盾和冲突，最大化多目标多主体间的互利共赢。第二，“供给导向”亟须向“需求导向”转型。随着“健康中国2030”战略的提出，食物安全战略导向从之前的“生产什么吃什么”以供给为导向，逐渐发展到以营养健康为导向，即“吃什么生产什么”，也就是以需求定供给。第三，“聚焦环节”亟须向“重塑链条”转型。打破农食生产和消费等单个环节的局限，从“研发—投入—生产—流通—消费—处置”产业链角度重塑链条，兼顾公平与效率、发展与稳定，推动农民和低收入人群就业增收，重视利用国际国内两种资源和两个市场，引领全球农食系统转型，领导全球农食系统治理体系改革。

从具体转型方向而言，应对日益严峻的挑战，特别是在全球新冠疫情后国际国内发展窗口期，我国迫切需要农食系统向着更具生产力、更加可持续、更加营养、更具韧性以及更有包容性的方向转型发展。第一，转型要降低对资源环境和气候变化的压力。农食绿色生产、流通和消费转型，是适应资源环境承载力、维护地球健康的客观要求，有利于解决在生产加工制造过程中的能耗、水耗、物耗、排放及环境污染等问题，有助于减少温室气体排放。相比不采取膳食建议，遵循中国膳食指南和EAT-柳叶刀建议将使2030年农业活动温室气体排放减少1.5亿~2.0亿吨。第二，转型要有利于居民膳食改善与健康。提高富含营养的食物供给，可以降低生产成本和价格，并有效提高居民对高营养食物的可及性。若2030年城乡居民人均畜禽肉消费量调减到中国膳食指南推荐的中间水平60克/天，中国年死亡人数将减少115万人。第三，转型要有利于推进共同富裕。农食系统涉及领域广泛，在保障粮食安全和居民营养健康、促进人类繁荣方面至关重要，不仅为人类提供所需要的热量和营养物质，还是小农、涉农中小企业、小餐饮从业者等群体的生计基础。提高可持续农食系统的包容性，有利于缩小城乡居民收入差距，推进城乡融合发展和共同富裕。

四、构建推动中国农食系统转型的政策体系

推动中国农食系统转型离不开技术突破、组织创新、制度优化、行为改变等重要抓手。转型进程中，需要构建并不断优化组织机构、支持补贴、科技研发、激励机制、全球合作等政策体系，发挥引导、推动和激励农食系统转型的重要作用。

（一）加强顶层设计，建立跨部门协作机制

国民营养、粮食安全、生态文明、“双碳”目标和共同富裕等国家重大战略决策，亟须新的发展思路方案，指导和推动农食系统转型升级，可以服务国家战略决策实践。新形势下农食系统转型涉及多个领域和部门，包括农业、食品、商业、生态、健康、社保等。目前，我国食物系统的决策主体部门多元且相互独立，缺乏农食系统多元目标和多主体决策的联合联动。农业生产、储藏运输、食物加工、居民消费、营养健康各领域的管理决策相互隔离，缺乏针对整体食物系统的考虑，对全产业链各环节间的动态协调有待提高。因此，需要加强顶层设计和制定多行业规划,建立“农业—食品—商业—健康—生态”等跨部门协作机制，更好地统筹和推进农食系统的多元发展目标。本文提出以下建议：提高农业的生产效率和食物的供给能力，走高质量发展道路，以多元食物供给体系夯实国家粮食安全与食物安全；优化农业和食物领域的地区布局和产业结构，不断提高食物质量和品质，提升居民膳食多样性和均衡性，促进国民营养健康目标的实现；转变农业和食物的生产方式、流通模式、消费行为等，注重水土资源的永续利用、生态环境的恢复和保护、温室气体减排和对气候适应性的提升，推进生态文明和“双碳”目标的实现；农业食物系统中应深入考量缩小经济社会发展的城乡差距、地区差异，并关注重点人群在农食系统转型中参与、就业、利益分配等，促进实现共同富裕目标。

（二）重新定位支持政策，优化补贴结构和方式

建议重新定位农业支持政策，从多角度、多层面支持农食系统向多目标转型，促进营养健康、绿色低碳和共同富裕多赢，以助力实现国家提出的有关健康、环境、“双碳”等重大发展战略。

第一，以大食物观引领农业支持政策优化，促进以营养为导向的食物生产供给，保障多样化食物供给和降低营养食物的价格，推动居民膳食均衡和营养健康。通过增加对营养食物的生产支持和农业科技推广，同时降低损耗等，增强营养健康食物的供给能力。通过实施低收入人群转移支付政策和发放营养食物补贴券等方式，提高低收入居民对营养健康膳食的获取能力。第二，在保障粮食安全的前提下，推动农业支持政策向绿色可持续转变，促进农业绿色低碳技术的推广应用和突破性农业减排技术的研发。通过补贴鼓励推广和应用绿色低碳技术，同时加大人工智能和生物技术等新兴绿色科技的研发投入，充分发挥科技创新的引领作用；增加高标准农田建设等公共投资，适当调整农业生产补贴的产品结构，支持营养低碳食物的生产；运用补贴政策和碳市场交易机制，促进经营主体积极参与。第三，向农业重点领域倾斜，优化中央财政支农支出结构，推进共同富裕。鼓励地方因地制宜探索财政支农的创新举措，加强财政支农举措与其他政策的配套衔接，增加农村地区，尤其是不发达地区的财政支农支出，提高农食系统的包容性，缩小城乡居民收入差距，推进城乡融合发展和共同富裕。制定政策促进小农户和现代市场对接，鼓励企业探索新的经营和商业模式，在带动促进小农户增收致富的同时，提升农食系统的韧性和包容性。

（三）支持科技研发和推广

开展前沿交叉、多学科、跨部门的农业和食物科技研发是实现农业食物系统转型的关键。这些创新对于提升食物供给能力，提高对气候变化的韧性，催化农食产业变革，提供营养、安全和健康的膳食，并助力社会民生保障有重要推动作用。政府应采取支持和赋能政策，将公共支持优先投入科技研发，以提升创新能力，更好应对气候和营养挑战。以共享信息、数据、研究和技术，为农食系统转型提供重要智力和技术支撑。

构建促进多赢科技集成创新和应用的政策体系是重要路径。构建投入多元、产出多元、目标多元的农业科技体系，通过优化食物供给结构、挖掘多种资源、发展设施农业、研发未来食物，助力多元化食物供给体系建设。统筹配置农业科研投资，进一步优化农业科研投资方向和优先序，支持涉农企业提升技术研发能力，聚焦前沿生物育种技术、生物强化技术、智慧农业、精准农业、绿色低碳技术、替代蛋白等全产业链“卡脖子”问题，提高食物产业链效率；推动改善农业生产系统；确立企业在技术创新中的主体地位，制定更加多样化的科技发展战略，鼓励公共部门和私人部门合作，支持科技人员科技入股，采取税收优惠和保护知识产权等方式，激励私人企业科技研发和提升科研成果转化能力。

（四）引导行为改变，倡导可持续的健康膳食

引导和激励需求端城乡消费者行为的改变，宣传推广可持续的健康膳食观念与行动。一是优化膳食指南，并提供区域特色化膳食指导。我国居民应增加全谷物、水果和豆制品消费，减少精制谷物和红肉消费。在考虑中国居民饮食习惯的前提下，进一步优化膳食指南，建议依据不同地区居民食物和营养素摄入存在的共性和特性问题，为不同地区居民制定区域特色化的膳食指南。同时，针对不同地区居民微量营养素缺乏的问题，通过增加富含该营养素的食物、食物营养素强化和营养素补充剂三种方式改善。二是从需求端优化居民膳食模式。以可持续健康膳食为目标导向，调整食物生产结构和向绿色低碳生产方式转型，协同多部门共同参与制定区域层面的“居民可持续健康膳食”指导方案，引导居民食物消费向可持续健康转型。三是设计和开展针对性强的膳食干预方案。开展全民营养改善计划，加强营养教育和指导，注重不同人群和消费场景的差异，设计针对性的饮食干预策略；开展全民食育教育，引导国民形成良好膳食习惯，做自己健康的第一责任人；以制定政策法规和资金支持方式鼓励企业、机构、社区建设中央厨房，帮助居民更好地理解并落实可持续健康膳食。

（五）搭建国际农食沟通平台，加强合作治理

面对越发复杂的国际形势和市场条件，中国不仅需要立足国内，而且需要积极领导和参与全球农业与食物治理，推动全球农业贸易政策协调机制建设，提高农业贸易开放与粮食安全互信，维护全球农产品市场稳定，增强农业食物系统的韧性，共同保障中国与世界（特别是欠发达国家）的食物与营养安全。主要措施如下：一是优化贸易政策，减少贸易摩擦风险，提升农食系统的韧性。改革与创新农业支持政策，推动农业国内支持政策转型升级，由对农业生产和贸易产生扭曲的“黄箱”政策向扭曲影响甚微的“绿箱”政策转变，提升运用WTO 规则的意识和能力，同时推动和引领WTO 改革及国际规则重塑，创建稳定良好的国际新秩序。二是引领建立全球农食系统合作平台。为了应对多重风险和威胁，亟须推进农食系统全球合作平台的建立：一方面，催化科学、技术、政策和商业模式创新的全球合作和共享；另一方面，为农食领域全球范围内的系统转型提供决策与政策支撑，并提出协同转型的行动建议。

  【参考文献略】

相关知识

新闻速递｜如何在中国推进健康和可持续饮食
社区老年人健康照护服务模式构建路径研究
服务“健康中国”建设 国寿寿险助力构建多层次医疗保障体系
健康发展与政策研究
基于“健康中国”视角下全民健身运动路径探索
我国家庭医生相关政策发展历程与推行研究
我国将调整政策增强家庭婚育养老等功能
溧水：全域旅游模式下的健康路径
我国食品营养与健康产业发展策略研究丨中国工程科学
2024中关村论坛系列活动——科技创新中心与科研城市论坛在清华大学举行

网址: 樊胜根等：新形势下中国农食系统转型的理论构建与政策路径 https://www.trfsz.com/newsview87448.html