生态环境部环境规划院

於方等：我国新污染物治理难在哪儿？

来源：中国环境报 2020年11月21日

作者：於方 李秋爽

　　随着工业快速发展和各类化学品的大量生产使用，一些新污染物对公众健康和生态环境的危害正逐步显现。党的十九届五中全会明确提出“重视新污染物治理”。以环境激素、抗生素、全氟化合物、微塑料等典型新污染物治理为先锋，推动我国环境风险防范体系建设、环境质量管理体系提升，将环境管理进一步推向科学化、精准化、系统化，是“十四五”期间的重要战略任务，也是未来非常重要的发展方向。

　　了解新污染物的危害和来源

　　新污染物的概念有两个层次：一是“污染物”，是指人类活动造成的、环境中存在的、危害生态环境或人体健康的物质；二是“新”，体现在生产使用历史相对较短或发现危害较晚两个方面，尚无法律法规和标准予以规定或规定不完善。因此，新污染物可定义为：由人类活动造成的，目前已在环境中明确存在，危害人体健康和生态环境的，但因其生产使用历史相对较短或发现危害较晚尚无法律法规和标准予以规定或规定不完善的所有在生产建设或者其他活动中产生的污染物。

　　从国内外科学界、管理界的观点来看，近些年新生态环境问题包括新生态问题和新污染问题两类，新生态问题包括生境破碎化、永久冻土泥炭地缩减等。新污染问题包括新污染物、氮污染、臭氧污染等。新污染物又包括环境激素、抗生素等新化学物质和微塑料等细颗粒物。

　　那么，新污染物有什么危害？来源和分布如何？

　　新污染物虽然在环境中浓度较低，但具有器官毒性、神经毒性、生殖和发育毒性、免疫毒性、内分泌干扰效应、致癌性、致畸性等多种生物毒性，同时具有较强的生物持久性、明显的生物富集性、难以监测等特性，对人体健康和生态环境构成危害。微塑料等细颗粒物作为可以吸附重金属和有机污染物的载体，其危害性更为复杂。

　　新污染物来源广泛，种类繁多，涵盖生活消费、工业生产等领域，如药品、个人护理用品、卫生保健等。我国大部分环境激素、抗生素和新型POPs生产和使用量均位于世界前列。

　　新污染物在我国海洋和淡水水体、土壤和地下水、室内外空气、沉积物中广泛分布，一些水源地、饮用水中也有发现。在蔬菜、鱼类等生物介质和人体血液、尿液等人体介质中也被大量检出。如，珠江流域三条支流中的双酚基丙烷含量与美国所有河流中其含量总和相当，我国室内灰尘中邻苯二甲酸酯平均浓度及河流中抗生素平均浓度远超发达国家水平。在城市自来水调查中，大部分城市的自来水均含有PFOS和PFOA等全氟化合物，深圳和广州自来水中全氟化合物浓度大于10ng·L-1，长期饮用风险较高。

　　我国新污染物管理现状、难点与问题

　　近年来，我国在包括新污染物在内的化学物质环境管理制度建设、体制机制、监测与评估等方面取得了一系列进展。制定了与新污染物风险防范相关的一系列法规、规划、标准、政策，从生产、运输、销售、使用、进出口等环节对风险防范做出规定。建立了新物质登记制度、危险化学品登记制度、农药管理制度、严格限制的有毒化学品进出口环境管理登记制度、优先控制化学物质的环境管控制度。构建了国家斯德哥尔摩公约协调机制、危险化学品管理协调机制。

　　因新污染物本身具有的特性，在其治理方面，与常规污染物相比，国内外面临诸多共性的挑战。新污染物不易降解、易生物累积富集，其危害、转化、迁移机理研究难度大。种类多、数量大、分布广，涉及行业广泛、产业链长，但单位产品使用量小，在环境中含量低、分布分散，其生产使用和环境污染底数不易摸清。可以远距离迁移，其管理需要大尺度区域协同防控。部分是人类新合成的物质，具有优良的产品特性，其替代品和替代技术不易研发。

　　与发达国家和地区相比，我国的化学物质管理起步较晚，仍处在发展阶段，存在一些问题。

　　一是“化学物质风险管理”理念体现不足。从源头管控开始的全生命周期理念、按物质和区域分级优先管理理念、风险预防和监控的化学物质管理理念缺位，企业主体、政府监管、公众参与的社会共治理念有待加强。

　　二是尚未建立国家层面的化学品管理单行上位法。关于化学品和新污染物的条例规章实施缺少法律依据，目前已经在司法部立项的《危险化学品安全法》与化学物质环境管理的关系尚需理顺。配套办法和规章不足，尤其是以排污许可制度为抓手的环境质量管理和化学物质管理衔接不够，现有的环境质量标准、排放标准、污染物名录主要以常规污染物为主。

　　三是化学物质管理基本制度不够完善。工作流程和职责分工不够明确，市场监管、卫生健康等监管部门在化学物质的生产、使用的监管执法等方面存在职责交叉或空缺，管理对象和范围不明。在化学物质环境风险评估，信息报告、数据收集和数据监督，社会经济影响评估，损害评估与赔偿，公众知情和参与监督等方面存在制度欠缺。

　　四是科研技术支撑相对薄弱。我国关于新污染物的科学研究和技术研发相对滞后，排放来源、污染途径、作用机理不清，生物毒性、环境特性等基础研究薄弱，替代、减排、治理技术研究不足，监测方法手段研发相对落后。关于新污染物的研究与国际前沿差距大，国际谈判和国内工业行业发展较为被动，易被国外牵鼻子、卡脖子。在环境监管方面缺少包括新污染物在内的化学物质环境风险评估技术指南和规范，风险管控技术标准体系不够完善，支持化学物质环境风险评估与管理危害和暴露数据库等基础数据匮乏，缺少跨部门管控执法技术指导文件。

　　五是化学物质环境管理能力不足。尚无明确的跨部门化学物质环境管理协调机制，相关部委职责不明。缺乏生态环境部门内部横向和纵向管理机制。缺乏财政资金支持，没有建立较为稳定的专职专家技术团队。缺少部门内和跨部门的监督执法技术培训，基层生态环境部门基本没有新污染物管理能力。

　　我国新污染物管理思路和建议

　　长期来看，新污染物治理应有效纳入以防范生态环境风险和改善生态环境质量为目标的全生命周期环境管理，以风险评估为起点，将风险管理理念贯穿生态环境管理，逐步实现生态环境管理科学化、精准化、系统化。“十四五”期间，针对国内外研究热点与国际公约和框架的管控关注重点，以典型EDCs、抗生素、全氟化合物等为突破口，围绕法规制度、调查评估、标准制定、基础研究、修复示范、能力建设等环节，夯实管控基础，加强治理体系和治理能力建设。

　　健全法规制度。推动化学物质环境管理立法。推动制定典型新污染物生产、使用相关重点行业排放标准、环境质量标准以及相关产品标准。研究建立化学物质全生命周期环境管理制度框架、环境风险评估和经济社会影响评估制度、损害赔偿制度、信息公开和公众参与制度、信息报告、数据收集和数据质量监督制度，进一步完善现有的优控物质管理制度和新化学物质环境准入制度

　　制定行动计划。制定有毒有害物质（含新污染物）污染防治行动计划，明确有毒有害物质管理目标，修订有毒有害物质清单，完善化学物质调查监测制度，确定工作任务，提出管控执法手段。

　　开展调查评估。开展重点区域典型EDCs、抗生素、全氟化合物、微塑料等新污染物生产使用状况调查、监测和风险评估，建立数据库和环境风险地图。

　　加强基础研究。加快EDCs、抗生素、全氟化合物等新污染物的监测预警方法、毒性机理、减排、替代、治理，及潜在高关注物质前沿探索等研究。

　　开展修复示范。2022年底前禁止销售使用含塑料微珠的日化产品。开展重点区域EDCs、抗生素、微塑料污染治理修复示范。

　　推动能力建设。制定全国开展有毒有害化学物质管理的人才、监测、执法、科研能力建设方案，开展基层生态环境部门管理执法人员技术培训，加强新污染物基础科研国际合作。

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